貧窮兒童嚴重匱乏 改革扶貧政策刻不容緩 —- 貧窮家庭就「貧窮兒童生活匱乏狀況研究報告」前往立法會申訴部 新聞稿 (Chi only)

兒童權利關注會

香港社區組織協會及兒童權利關注會,前往立法會申訴部,反映本港貧窮家庭及兒童在生活各方面均面對嚴重匱乏,亟待當局及社會正視,並就改善扶助貧窮家庭及兒童的政策提出多項建議。由於早前會見政府部門未獲實質回覆,聯同一眾貧窮兒童及家長代表,前往立法會申訴部申訴政府未有積極改善對貧窮家庭及兒童的支援。

 

聯合國《兒童權利公約》訂明,每位兒童均享有生活及發展權利,當中第6條第(1)款訂明「締約國確認每個兒童均有固有的生命權。」;第(2)款訂明「締約國應最大限度地確保兒童的存活與發展。」此外,《兒童權利公約》第27條亦列明每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平,父母或其他負責照顧兒童的人負有在其能力和經濟條件許可範圍內,確保兒童發展所需生活條件的首要責任。[1]因此,締約國在制訂各項立法、政策和服務時,亦需要兒童的最大利益為依歸。在制訂各項福利支援政策時(例如:低收入在職家庭津貼)方面,當局必須盡最大力度,以扶助貧窮兒童為主要目標。

 

香港統計處資料顯示(2017年),現時富裕的香港有1,023,60018歲以下的兒童,當中230,400兒童生活在住戶入息中位數一半以下的貧窮家庭,其中59,34518歲以下的兒童領取綜援,其他來自低收入家庭,兒童貧窮比率高達22.5%較其他先進經濟國家/地區為高(中位數為13.4%(2015)。可見香港政府維護兒童權利不力。

 

過去政府一直以每月家庭收入定義貧窮,未有從多元匱乏的角度檢視貧窮狀況。近年不少學者嘗試從匱乏(deprivation)角度深入探討本港貧窮人士的匱乏狀況,所謂匱乏,是指該人在因為經濟上不能負擔的情況下,不能滿足的一些生活必須的項目。惟對於接受政府濟助及低收入在職家庭的狀況並未有作深入探討。為此,本會於20177月至20189月展開貧窮兒童生活匱乏狀況研究」,以問卷方式訪問450位貧窮家庭的兒童及同時作個案研究,發現申領綜援和低收入家庭的成人及兒童中,絕大部份均處於匱乏境況,情況令人憂慮,反映現行綜援制度及各項扶助低收入在職家庭的措施,未能有效扶助貧窮兒童脫離匱乏困境。

 

  1. 研究分析

 

1.1貧窮家庭人口匱乏比率高近九成  涉及近47在職貧窮家庭人口及逾31萬綜援人口

研究發現貧窮戶的匱乏比率高近八成至逾九成(79.5%至93.7%),以本調查的匱乏比率推算,政策介入前2016年身處匱乏狀況的綜援成人多達252,915(92.4%)(總綜援成人人數:252,651)、身處匱乏狀況的綜援兒童則多達63,559(93.0%)(2016年總綜援兒童人數: 68,343),合共316,510(總綜援人數: 316,510(2016)

 

另外,在非綜援在職貧窮家庭(不包括非在職人口)方面,推算政策介入前身處匱乏的非綜援在職貧窮成人為3515,78(80.7%),身處匱乏的非綜援在職貧窮兒童為118,239(87.3%),合共469,817(見表10(9),情況著實令人震驚及憂慮。

 

此外,政策介入前的貧窮兒童匱乏人口為206,208人,佔貧窮兒童總人口(230,400(2017))近九成(89.5%)(若以政策介入後計算,貧窮兒童人口為171,600人,貧窮兒童匱乏人口為153,582人。身處嚴重匱乏狀況的貧窮戶中,當中包括綜援及非綜援家庭,他們均某程度上獲得政府政策的支援,提供不同類別的現金津貼或支援,惟仍然未能脫離匱乏困境。貧窮人士難以透過有關的社會政策脫離匱乏境況,就連被社會公眾視為基本生活需要的都未能滿足,這與公眾以為本港貧窮人口能獲政府支援便能脫貧的認知出現重大落差! 持續身處匱乏的境況,影響貧窮兒童及家庭身心、社交等發展,亦不敢對未來有期望,不利弱勢社群融入主流社會,更遑論藉政策支援達致社會向上流動。

 

1.2 綜援安全網不安全,綜援家庭及兒童匱乏情況嚴重,綜援兒童溫飽成問題

調查另一主要發現,是受訪的綜援家庭面對的匱乏較受訪的非綜援家庭嚴重。長久以來,特區政府均強調綜援(全名為綜合社會保障援助計劃)屬社會安全網,能確保受助市民獲得基本生活支援;社會甚至傳言綜援人士收入豐厚。然而,超過九成(93.0%)申領綜援的兒童竟面對如斯嚴峻的匱乏困境,可見綜援支援非常不足。

 

值得留意的是,調查中有逾兩成半(25.6%)來自綜援家庭的成人(主要為家長),表示領取綜援後每日三餐有需要卻未能負擔,既沒有足夠的家居設施(46.7%64.7%)、不能替換或維修傢俬電器(68.7%74.1%)、逾一半(52.4%)表示沒有足夠的禦寒衣服(見表9)

 

在綜援兒童方面,同樣有兩成多(23.5%)綜授家庭的兒童表示有需要卻未能負擔每日三餐,近六成(57.5%)表示沒有足夠的禦寒衣服、可參與教育遊戲(68.9%)、十歲以上不同性別的兒童有自己作息空間(62.3%)、家中有合適的地方學習和做功課(60.6%),乃至七成半(76.2%)表示未能參加課後功課輔導班等(見表10)在今天本地人均生產總值位居世界前列的富裕香港,竟然仍有受助的貧窮家庭和孩子吃不飽、穿不暖、缺乏基本學習機會,實在令人痛心! 政策制訂者必須認真檢視現況,儘快杜絕如此現象。

 

1.3綜援標準金額及各項津貼水平過低,調整機制不合理

雖然政府多年來強調綜援標準金額及各項特別津貼均按照綜合社會保障援助計劃指數(簡稱社援指數)逐年調整,惟若原有金額於時過低的生活水平,以及未有考慮社會經濟發展下,基本生活需要的提升,則絕對不利於扶助受助人士。據了解,平均綜援金額的水平,大約訂於全港最低兩成住戶(特別是三人及四人家庭)的收入水平,水平低於官方貧窮線(即住戶入息中位數的一半或以下)綜援金額水平令受訪家庭被迫每月自行負擔近1,900元開支(中位數:1,834)(見表12(8),加上各項早年已被取消的特別津貼,包括: 租金按金、配眼鏡及驗眼費用、水電按金、煤氣/石油氣按金、以至電話費津貼等,綜援受助人被迫每月自行負擔各項必須開支,每月多達近3,000(中位數)(見表13(7),反映水平過低,無助綜授受助人脫貧。

 

政府多次綜援削減均不以1996年所定的綜援水平為準,1999年以人多少用錢為準則削減三人或以上的綜援,再者,2003年以「社會保障綜援實際物價指數」(社援指數)代替「社會保障綜援預測物價指數」作準則,以上年的指數計算下年生活開支,未能切合家庭生活需要,在一般經濟發展的情況下,每年均有一定通漲率增加,消費物價指數亦有所上升,以實際物價指數調整綜援金額,導致調整金額滯後,綜援受助人被迫全年飽受物價指數升幅之苦,綜援金額在一年後始獲調整,令綜援金未能適時應付實際物價升幅,購買力因被削弱,不利受助人維持應有生活水平。因此,縱使當局於2009年、2010年、2011年、2012年、2013年、2014年、2016年及2017年分別向綜援受助人發放額外的1個月標準金額及傷殘津貼,並於2008­年、2015年及2018年發放額外的2個月標準金額及傷殘津貼,均僅屬一次性額外津助,根本無助長遠解決問題。

 

1.4出租私樓綜援戶匱乏情況最嚴峻,近六成受助人飽受超租之苦,亟待公眾及政府正視

從調查數據可見,居於出租私樓的綜援貧窮戶,其成人匱乏比率(93.7%)及兒童匱乏比率(93.7%),均屬各組群中之首。(參見表10(8)儘管他們屬於綜援受助人,身處政府提供的安全網,惟綜援租金津貼上限遠遠未能有效協助受助私樓租戶支付高昂的租金、水電費,私樓綜援戶被迫節衣縮食,利用標準金額的生活費應付租金及水電費,大大拖低生活水平而身陷極度匱乏狀態。

 

截至201712月,全港居於私樓的綜援戶個案數目為28,491個,當中有15,481宗個案其每月實際租金均高於租金津貼最高金額,佔所有私樓綜援個案的一半以上(55.6%)[2]另外,若連同公屋超租綜援戶計算(共3,114宗),合共「超租」個案多達18,595宗。若以綜援兒童人數計算(59,345)(201712),估計超租家庭的綜援兒童(18歲以下)多逾3.3萬人(201712)綜援戶的生活愈來愈困難,領取綜援的家庭及兒童自然亦受到影響。

 

1.5 成人匱乏影響兒童匱乏情況 壓縮生活開支仍未能處理兒童「食物衣物」匱乏及「社交生活及課外活動」匱乏  不利貧窮兒童平等學習及成長發展

調查發現受訪貧窮家庭的成人及兒童均面對多方面的匱乏狀況,貧窮家庭的成人縱使壓縮生活開支,減少家居設施、替換及維修家居設備等,仍然未能處理兒童「食物衣物」匱乏及「社交生活及課外活動」匱乏,絕對不利貧窮兒童平等學習及成長發展。以往本港的教育制度強調課本上的學習,側重背誦及記憶考核,然而,近年教育制度強調「全方位學習」及「一生一體藝」,提倡每名學生在學習生涯中培養一種體育和一種藝術活動愛好。然而,這些學習大都要自費,課程方面,學生跟不上課程要求,大都校外補習,校內提供的課後支援亦不足,貧窮家庭難以負擔昂貴課後學習費用。

 

教育局表示學校擁有資助學生的資源,例如:可以從學科津貼,資助貧窮學生學習及參加活動,但這是否實行,全視乎學校的主動性,學校不主動為貧窮學生提供資助,或需要學生抽籤,該校學生便不能受惠,教育局應該作出指出及跟進。

 

1.6 貧窮家庭成人「醫療」匱乏至為嚴重,貧窮家庭兒童「社交生活及課外活動」匱乏居首

在匱乏項目類別方面,貧窮家庭成人在醫療方面的匱乏至為嚴重,此情況橫跨所有組群(包括:居於出租公屋、出租私樓、綜援或非綜援的貧窮家庭),當中特別是居於出租私樓的受訪者最為嚴重。現時醫療人手緊絀,往往要輪候多時才可以應診,同時非綜援人士的醫療減免制度極繁複,令窮人有病都不敢就診。

 

另外,貧窮家庭兒童面對全方位匱乏,除了基本三餐、新鮮水果及蔬菜項目有較少受訪兒童表示需要但不能負擔外,綜援兒童幾乎所有生活面向均處於匱乏狀況,情況令人憂慮。綜援及非綜援的貧窮兒童缺乏基本的成長用品、未能有充足資源參與教育遊戲,甚至被迫減少社交生活及課外活動,大大減少他們與外間接觸及拓寬視野的學習機會,絕不利累積知識及社會資本,反映綜援安全網出現極大漏洞,為貧窮兒童成長響起了警號!

 

1.7 僅以收入度量貧窮並不足夠,引入匱乏指標角度尤其重要

現時香港政府及社會大眾,主要以住戶收入量度及定義住戶及人口是否屬於貧窮,此方法無疑非常便利,亦與世界各國常用的標準一致而便於比較,然而,貧窮社群面對的處境各異,貧窮的經驗亦不能單純從收入方面審視和處理。檢視貧窮狀況不僅是學術研究,最重要是準確地掌握貧窮人口的處境,以助制訂相應的社會政策及公共服務。是次調查發現,貧窮人口面對極度匱乏的狀態,縱使現行的社會福利制度及各項援助計劃,亦未能全面觸及和處理匱乏的情況。再者,匱乏的狀況亦隨著經濟發展、社會標準而有所轉變,將要適時應付匱乏狀況,匱乏的定義亦需要與時並進地恆常檢視和修訂。

 

2 建議

2.1 正視貧窮家庭及兒童匱乏問題 由兒童事務委員會、扶貧委員會或高層次跨部門研究

2.2全面改革綜援制度 引進基本生活水平概念

  • 重新釐定最低生活水平並按預測通脹率調整
  • 提升綜援水平,增加綜援學習津貼金額,設立課外活動及補習費津貼
  • 檢討私樓綜援租金津貼金額及調整機制,訂立租津上限能應付九成私樓綜援租金目標
  • 為不同年齡的綜援兒童分層提供基本金額
  • 完善調整綜援水平機制,恢復健全成人綜援戶的長期個案補助金,減少匱乏情況
  • 進一步提高綜援制度下的豁免計算工作入息上限
  • 擴闊牙科醫療服務予綜援受助人
  • 檢討幼稚園就學開支津貼金額 確保全額資助涵蓋所有必要就學開支

 

2.3進一步改革在職家庭津貼 強化對非綜援在職低收入家庭經濟支援:

包括:降低工時、兒童津貼與工時脫鈎,同時,因為修例問題,引致低收入家庭失業等,6月至12月的工時應豁免,另外, 應可以選擇平均工時及工資計算或逐月計算,兒童津貼應惠及大學及大專生。

 

2.4 正視貧窮家庭醫療匱乏  設立基層醫療劵以適時善用私家醫療服務

  • 增加醫護人手及普通科門診名額及延長服務時間
  • 設立「兒童醫療劵」 資助貧窮兒童向私家求醫
  • 學童牙科保健計劃擴展至全港幼稚園及中學生
  • 簡化公共醫療收費減免計劃的申請程序,全家一張豁免紙全年全科通用。

 

2.5 全面改革學生資助制度 長遠納入為免費教育

  • 增加現行學生資助範圍、資助金額及資助層級
  • 整合各學習支援計劃,提供一站式申請資助服務
  • 中央統籌發放書簿及二手書、校服及設立學校託管功課輔導服務等計劃
  • 幼兒學費減免計劃及就學開支津貼申請資格與貧窮線一致全額資助涵蓋所有基本開支
  • 檢討幼稚園就學開支津貼金額 確保全額資助涵蓋所有必要就學開支

 

 2.6 強化貧窮兒童社交生活及課外活動的支援

  • 確立功課輔導及課外活動為教育政策一部分 課外活動正名為「全方位學習活動」
  • 增加對中小學課後學習支援 設立每人6,000元的「課後學習劵」
  • 善用現存學校及公共資源 課堂外全面開放予學童使用
  • 訂立地區扶貧策略 在兒童貧窮率較高地區設立社區學習中心
  • 增加康樂活動受助名額,訂立活動收費豁免機制

 

2.7 針對個別匱乏項目設立專項支援計劃

  • 為清貧中小學學童推行「在校免費早午膳計劃」
  • 設立「幼童課外活動及興趣班學習劵」拉近貧富幼童學習機會差距
  • 為幼稚園學童及其家長提供幼童車船交津貼

 

為配合家長上下班安排,令幼稚園學童更具彈性地選擇上學地點,當局應向幼稚園學童提供幼童車船交通津貼,(例如:若幼兒與家長若從居所至幼稚園需步行十分鐘或以上者,均可獲交通津貼);並為符合經濟審查資格的接送幼童之兒童照顧者提供車船津貼。

 

2.8 增加房屋支援,加大扶貧力度

根據扶貧委員會的數據,公屋是目前扶貧的最有效政策,現時約135,000非綜援貧窮人士租住私樓收入低於貧窮線,而是次調查顯示租住私樓的綜援戶或非綜援戶對比租公屋的綜援戶及非綜援戶,匱乏情況較為嚴重,家庭租住環境惡劣而又租金貴的私樓劏房等不適切居所,輪候公屋時間漫長,所以政府應加快公屋安置,立法管制租金,擴展社會房屋,設立私樓劏房租戶紓困津貼。

 

2.9協助中港分隔單親兒童家庭團聚

現時貧困的兒童,有些是一人在香港,香港父親是港人,但已去世或離棄他們,只靠內地母親持探親證來港照顧,一人綜援兩人用,情況更困難,政府應儘快與內地安排其母親來港定居,母親可以工作增加收入,這些中港分隔單親的小朋友才有機會脫貧。

 

香港社區組織協會

兒童權利關注會 謹啟

20191126

 

[1] 聯合國《兒童權利公約》第27條訂明:

  1. 締約國確認每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平。
    2. 父母或其他負責照顧兒童的人負有在其能力和經濟條件許可範圍內確保兒童發展所需生活條件的首要責任。
    3. 締約國按照本國條件並在其能力範圍內,應採取適當措施幫助父母或其他負責照顧兒童的人實現此項權利,並在需要時提供物質援助和支助方案,特別是在營養、衣著和住房方面。
    4. 締約國應採取一切適當措施,向在本國境內或境外兒童的父母或其他對兒童負有經濟責任的人追索兒童的贍養費。尤其是,遇對兒童負有經濟責任的人住在與兒童不同的國家的情況時,締約國應促進加入國際協定或締結此類協定以及作出其他適當安排。http://www.ohchr.org/CH/Issues/Documents/other_instruments/24.PDF

[2]勞工及福利局於立法會財務委員會審核2018/19年度開支預算回覆立法會議員鄘俊宇議員的提問(問題編號: 1328) (LWB(WW)097) https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/fc/fc/w_q/lwb-ww-c.pdf