六一國際兒童節 評價過去一年兒童事務委員會的工作 前往政府總部向兒童事務委員會請願 新聞稿

兒童權利關注會

香港社區組織協會與兒童權利關注會基層兒童代表於六一國際兒童節向兒童事務委員會請願,批評委員會工作緩慢,成效不彰,而且委員會先天不足,既非獨立於政府,又不是法定機構,香港兒童貧窮問題嚴重及特殊需要的兒童嚴重缺乏資源,要求政府改革委員會,立即設立獨立、法定又具實權的兒童事務委員會,制定及推進全面兒童政策。

 

每年的六月一日為「六一國際兒童節」[1],香港社區組織協會及兒童權利關注會尤其關注本港貧窮及弱勢兒童的在本港兒童權利狀況,適逢香港的兒童事務委員會(下稱「委員會」)成立滿一週年,兩會特別就兒童事務委員會過去一年的表現進行評價,批評委員會成效不彰,未能有效監察及改善本港兒童權利狀況,促請政府儘快改革委員會的職權、組成及法定權力,儘速完善兒童權利保障機制。

 

雖然兒童事務委員會上任已屆一年,惟貧窮及弱勢家庭兒童仍處於水深火熱:

  1. 23萬兒童生活在貧窮線下,生活嚴重匱乏,部份更三餐不繼。
  2. 12萬兒童輪候公屋,超過5萬名貧窮家庭兒童蝸居板間房、套房、劏房等環境惡劣的不適切居所,輪候平均年期延長至5年。因未符合七年居港年期規定而被凍結申請公屋有13,200宗(截至2017年6月底),當中包括近4,000名兒童
  3. 18萬低收入家庭兒童未能得到足夠的學生資助教育承擔不足: 未全面推行十五年免費教育,學生資助不足;資助申請資格及範圍欠善特殊教育需要學童待支援:
  4. 6萬特殊教育需要兒童資源不足,影響發展
  5. 5萬多名兒童領取綜援,綜援資助不足。
  6. 5千兒童苦輪候專科門診
  7. 十萬貧窮兒童欠托管服務
  8. 每年過千兒童受虐待
  9. 過百名中港分離單親家庭兒童苦等媽媽來港團聚

過萬內地新來港兒童受歧視,缺乏立法保障免受歧視

 

1. 本港民間爭取成立兒童事務委員會

 為表達對爭取成立兒童事務委員會決心,早於2007年,民間共25個組織及專業團體成立「爭取成立兒童事務委員會聯盟」,承諾致力推動在香港成立兒童事務委員會。此外,在2007年6月立法會大會,議員一致通過要求政府儘快成立兒童權利委員會的動議[1];惟政府當年未有落實動議,既不尊重議會,亦漠視社會對成立兒童事務委員會的訴求。及至2013年11月,立法會亦通過辯論,促請政府成立,惟政府仍未採取積極行動。[2]及至2017年7月,行政長官林鄭月娥在施政報告中宣佈成立兒童事務委員會,委員會最終於2018年6月成立。

 

2. 現存兒童事務委員會問題多 不利落實《兒童權利公約》

兩會樂見政府成立兒童事務委員會,但兒童事務委員會僅與現行一般公共諮詢組織無疑,既不屬法定獨立機構、更沒有任何調查權力、無助有效處理涉及兒童權利的政策、立法和投訴,甚至被譏諷為無牙老虎,讓人憂慮只屬另一個「政治花瓶」。觀乎過去一年委員會的表現,委員會工作成效不彰,未能有效地改善本港兒童權利狀況。

 

2.1 問題一: 委員會官方色彩濃厚 委員欠獨立性及代表性

2018年6月1日,特區政府終成立本港首個「兒童事務委員會」,委員會成員合共32人,當中由政務司司長擔任主席,並由勞工及福利局局長擔任副主席,其包括21名非官方委員和9名當然委員。現屆委員任期為兩年,即由二零一八年六月一日至二零二零年五月三十一日。[1]

 

雖然當局表示,委員會包括政策局/部門和長期關心兒童權益的團體,成員包括相關政策局局長、與兒童事務相關的專家包括醫療、教育、社會福利、法律、學者及少數族裔和家長代表。然而,由於委員會正、副主席均由政府官員擔任,更包括9名為政府首長級官員的當然委會,官方色彩甚為濃厚,加上其餘21名非官方委員均由政府邀請參加委員會,令人質疑委員會委員的獨立性,並未能發揮監督政府涉及兒童權利的政策或服務;再者,所有委員均由政府任命,缺乏兒童及社會大眾授權擔任委員,委員缺乏代表性,未能代表兒童發聲。

 

兒童事務委員會屬政務司司長屬下的諮詢委員會,並非獨立於政府的法定機構,難以獨立運作及監督政府政策和法例。兒童事務委員會問題眾多,包括:缺乏獨立性、並非法定機構、無調查處理投訴的權力,更不符合聯合國人權專家就成立國家人權機構訂定的《巴黎原則》。此外,非獨立的架構,較容易因為特首更替而被解散,例如:前行政長官董建華曾成立扶貧委員會,及後被另一行政長官曾蔭權以貧窮問題已處理,因而解散扶貧委員會,使人憂慮其工作的延續性。

 

2.2 問題二: 未有直接向本港兒童以及關注兒童權利的個人、團體直接諮詢的機制

從去年成立自今,外間對委員會運作所知甚微,除了個別委員會曾討論議題獲傳媒報導外,外間對委員會的運作所知不多,亦未見委員會設立就議題,直接向本港兒童以及關注兒童權利的個人、團體直接諮詢的機制。委員會儼如「閉門造車」,令人質疑如何鼓勵兒童參與。

 

2.3 問題三: 職權範圍不包調研 不利發掘問題及評估兒童權利狀況

此外,雖然現時的委員會屬下亦成立兩個工作小組: 即研究工作小組及公眾參與、教育及宣傳工作小組,惟缺乏職能規範,委員會是否進行研究、如何展開研究工作、乃至研究方向及內容等等,便顯得極為次要和被動,不利於發掘現存政策、立法或服務上的不足,難以有效評估兒童權利落實的狀況。

 

2.4 問題四: 將兒童事務看作兒童需要/問題,而非兒童權利

根據當局資料,兒童事務委員會的處理對象涵蓋18歲以下的兒童,而會以14歲或以下兒童的事務為工作重點;委員會的初期工作計劃涵蓋下列議題,包括: (1)兒童的教育需要(包括協助有特殊學習需要及處理學生缺課的問題)、(2)少數族裔兒童的措施(包括以學習中文為第二語言)、(3)兒童的健康發展(包括其醫療需要及精神健康)、(4)保護兒童(包括免受暴力/疏忽照顧、幼兒及小學生的社工服務)、(5)整合兒童數據的安排等。

 

當局將各年齡階段的兒童面對的主要問題列為主要關注事項,僅從處理兒童需要(children’s needs/problems)角度出發,訂出各項問題,而非從兒童權利(children’s rights)角度考量及檢視兒童權利公約在香港落實的情況。從需要導向(needs approach)的思考角度極不利於改善香港整體兒

童權利狀況,原因包括:

  • 需要導向側重投入(input),權利導向的思考模式則同時強調權利完善的過程(process)及結果(outcome),需要模式或會導向訂出不少計劃,側重了政府做了些什麼,而忽略了檢視投入資源或改革後,對整體改善兒童權利的過程、結果,乃至具體成效。
  • 需要導向未能以兒童權利為標準,未能審視所有兒童是否已達致兒童權利的標準,難以全面提升兒童福祉。
  • 需要導向強調透過慈善或憐憫(charity and benevolence)回應兒童的困難,需視乎施予協助者的喜好,反之,權利導向側強調有照顧兒童責任人士的義務(obligation),有利改善及促進兒童權利。

 

此外,當局將兒童問題分年齡階段作出分析,個別議題只出現在某一兩個年齡組別(例如: 兒童的遊戲權利只出現在幼稚園及小學階段、未有包括其他階段;性侵犯的問題只出現在初中階段,未有出現在其他年齡階段,相反,身體虐待只出現於小學階段),反映當局未能從兒童權利的角度,全面審視兒童權利的落實情況。

 

2.5 問題五: 委員會工作進度緩慢、透明度不足,且跨局卻無具體成果

委員會運作至今一年,在實務工作上並沒有大進展,由於委員會討論文件未有公開予公眾及兒童參閱,亦未有邀請兒童及公眾就議題表達意見,外間只能從官方網頁發佈的個別會議紀錄[1],以及個別委員向傳媒透露的資訊中略知一二。據了解,過去一年委員會主要討論議題包括: 委員會的架構、運作模式及建議初步工作計劃、到校學前康復服務試驗計劃、幼兒照顧服務的長遠發展、兒童中央資料庫、兒童遊樂場及兒童福祉及發展資助計劃[2](每年撥款約為七百萬元)等。

 

雖然主席由政務司司長出任(政務司亦同時兼任扶貧委員會、青年發展委員會及人力資源規劃委員會,張建宗司長亦因此橫跨四個委員會的主席,加上現屆政府強調一個政府(One Government)所以需要「跨局、跨部門、跨界別、跨組別、跨世代」處理問題[3],不少政策均需要跨部門做,政府內部應有跨部門負責兒童事務,但同時需要獨立於及可監察政府而又代表兒童權利的機構,現時由政務司司長做主持,委員會約每兩個月始召開一次會議,委員會的工作進度緩慢,加上委員要遵守保密制,討論內容及詳情均不公開,有損委員會的透明度,損害公眾的知情權及參與度。

 

再者,委員會僅為隸屬政府的諮詢組織,且資源不足、僅由勞工及福利局擔任委員會的秘書處,缺乏足夠人手及經費支援委員會工作,根據個別委員的意見,很多涉及兒童權利的工作較複雜、困難,均因人手不足及事項太多而未見起步[4],例如檢討相關法律、需時18個月設立兒童中央資料庫[5],加上委員會屬欠缺實權的諮詢架構,政府部門亦不一定遵從委員會的建議(例如:委員會曾討論兒童遊樂場議程,討論建造更多兒童遊樂場,惟作為擁有最多屋邨公園的房屋署卻仍未表態參與計劃,委員會主席亦只是表示「會呼籲」房屋署參加,反映委員會難影響各部門工作)[1],導致委員會工作未有較大進展。

 

3. 海外成立兒童事務委員會的經驗

事實上,為進一步完善兒童權利保障,各國均積極進行立法及建立有效機制。現時全球已有超過70個國家和200個地區成立兒童事務委員會或兒童事務專員,包括:

 

國家 挪威 哥斯達黎加 新西蘭 丹麥 俄羅斯 比利時 英國
成立年份 1981 1987 1989 1994 1998 1998 2004

 

以美國為例,美國的衞生及公共服務部屬下設有兒童事務處(Children’s Bureau),專制處理有關兒童權益的監管、撥款、政策研究及法案起草等等,希望通過國家及社區的合作,共同確保兒童能安全及愉快地成長。聯邦政府亦以於二零零三年例規管虐待兒童及疏忽照顧,保護兒童權益。2008年於聯邦政府社會保障法案中加入附例,更清楚列明五大方針,為州政府提供兒童事務全面性的指引。其可取之處為綜合性架構確保了他們對兒童事務之理解,有利他們作出貼近民意的政策建議。[1]

 

此外,英國方面亦於2003年推出「Every Child Matters」綠皮書,於翌年便訂立兒童法,更成立兒童專員一職,英格蘭、蘇格蘭及愛爾蘭均設有獨立兒童專員,由不同的人出任不同地區職務,以確保委員對當地需要有深入的了解。

 

4. 建議: 改革香港兒童事務委員會 強化兒童權利監督機制

 

本會於過去數年均諮詢兒童權利關注會的二千多名基層兒童對成立香港兒童專員的意見,自2005年開始基層兒童一起投票選出十大貧窮兒童關注事項,成立獨立又法定地位的兒童專員/兒童權利委員會一直是兒童的十大重點關注之一20179月中旬再就香港成立兒童事務委員會,諮詢會內來自基層家庭的兒童之意見,就本港行將成立的兒童事務委員會的在政府決策上的地位、職權、架構、組成及具體工作安排進行會內諮詢,意見概括如下:

 

4.1 對「兒童事務委員會」的總體要求

  • 獨立於政府的法定機構
  • 賦予法定權力和職責的機構
  • 有權處理投訴和主動調查涉及兒童的權利的法律和政策
  • 具透明度以容讓公民社會參與
  • 定期聆聽兒童意見及有兒童代表加入委員會
  • 嚴格按照聯合國兒童權利公約內容而履行工作

 

4.2 委員會的權力和職責

  • 不受其他機構影響,獨立於政府
  • 直屬於行政長官
  • 推動兒童權利公約在香港的實施
  • 具實權調查及處理涉及兒童權利的投訴、進行相關政策及立法研究
  • 有權定期搜集各方意見
  • 積極鼓勵兒童直接參與委員會各項議題
  • 成員需主動落區探訪及進行調查研究掌握實際需要
  • 定期公佈工作向公眾問責

 

4.3 委員會的成員任命及組成

  • 遵照聯合國就成立國家人權機構訂立的《巴黎原則》成立兒童事務委員會,這些原則包括: 獨立國家人權機構、效能、責任及組織等提供實質的指引,以確保其多元性、獨立性、運作模式,以及其法律效能。
  • 有兒童或兒童組織的代表、兒童代表人數不能太少
  • 委員會的成員由兒童提名,最終由熟悉兒童事務的專家選出,以反映兒童聲音
  • 要由選舉產生,以增加代表性,十八區投票選舉成員包括熟悉兒童權利和事務的人士(例如:各政府政策局代表、律師、心理學家、學者、家長、教育界、醫療界、社工等代表)
  • 成員代表必須照顧到來自弱勢兒童的聲音(包括:貧窮兒童、殘疾兒童、少數族裔兒童、中港分隔家庭、新移民兒童、難民兒童、被拘留的兒童及青少年、院舍照顧的兒童等)

 

4.4 委員會的架構

  • 兒童事務委員會有應如下架構:
兒童事務

委員會

  • 監督兒童事務專員工作方向並提供意見
  • 兒童事務專員為委員會主席
兒童事務專員
  • 訂立兒童事務委員會工作規劃及具體執行策略
  • 定期向公眾、政府及立法議會提交兒童權利狀況報告,以監察兒童權利落實的情況
兒童參與

及教育部

  • 在社會各層面推動兒童參與,廣泛搜集兒童意見
  • 成立恆常機制和渠道聆聽、合作並直接諮詢兒童的意見
  • 教育兒童、家長及其照顧者有關兒童權利和責任,並履行自己的義務。
推廣及培訓部
  • 透過公眾和媒體推廣活動,讓市民大眾更加認識兒童權利及其重要性。
  • 為代表著兒童及和與兒童權利相關的專業人士提供有關兒童權利的培訓
  • 與本地、海外團體及專業組織溝通合作,完善有關兒童權利的制度和服務。
政策及研究部
  • 檢討影響兒童權利的政策、法律及服務,倡議政策改革,確保兒童權利能納入香港法例和社會政策的考慮之列。
  • 透過收集數據、研究及發展兒童權利指標,以便了解及監察兒童狀況,進而影響政策和法律制定。
  • 確保政府和有關團體就政策、法律和服務進行兒童影響評估。
  • 與政府和有關團體持續溝通,以影響政策及法律制度。
調查及申訴部
  • 調查來自兒童、照顧者和相關專業人士就兒童接受服務的地方(包括:學校、醫院和政府部門等)所提出的申訴和投訴。
  • 協助兒童將他們的申訴轉介到適當的公共機構
  • 必要時協助受影響的兒童從法律程序處理
行政及財務部
  • 處理委員會的內部及行政運作
  • 支援財務、後勤、人力資源及組織管治等功能。

 

 

4.5 主要工作 (但不限於此)

  • 訂立兒童中央資料庫及研究所以監察兒童貧窮狀況
  • 促使政府訂立消除兒童貧窮指標
  • 成立兒童影響評估機制
  • 將兒童權利成為政府政策及制度的主流
  • 針對兒童權利的侵害進行調查和提供解決方法
  • 就各項兒童扶貧政策進行評估
  • 持續要求政府為改善兒童權利提供清晰及持續的撥款
  • 檢視各項與兒童問題相關政策和立法
  • 爭取就《兒童權利公約》進行本地立法

 

4.6 設立具實權的兒童事務專員或兒童權利委員會

 

4.7 檢視及制訂定期檢討影響兒童權利的政策、法律及服務,倡議政策改革

 

4.8 就兒童權利公約進行本地立法工作

 

4.9 儘快訂立兒童中央資料庫

 

4.10 定期更新數據及訂立兒童影響評估機制

 

5. 促請委員會推進改善貧窮與弱勢兒童狀況

 

二零一

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