貧窮兒童調查系列二十九 – 綜援兒童生活狀況問卷調查報告發佈會

兒童權利關注會

香港社區組織協會、兒童權利關注會於世界兒童日之前召開記者招待會公佈「綜援兒童生活狀況問卷調查報告」,反映綜援資助不足,兒童生活及學習有困難,要求全面改革綜援。

 

世界兒童日(11月20日)是一個由聯合國發起的紀念日,其目的是為促進兒童保護、福利和教育等事業的發展。旨在就兒童問題促進國際共識,提高全世界兒童的權利意識,改善兒童福祉。]統計資料顯示(2018年),全港共有1,027,100名18歲以下的兒童,當中237,100名兒童生活在貧窮線下,其中56,131人名(2018年12月)18歲以下的兒童領取綜援,其他來自低收入家庭,香港兒童貧窮率高達23.1%[1];換言之,約本港每四名兒童之中,便有一名生活在貧窮線下。兒童貧窮率稍為下跌,惟數字仍然高企,亟待社會正視。自1996年至今,綜援未有全面改革,1999年及2003年更全面大力削減綜援,雖然今年施政報告,宣佈增加綜援租金及恢復特別津貼,但標準金額未有檢討及兒童的新增需要20多年來從未檢討! 令綜援兒童生活特別匱乏及出現三餐不繼的情況。

 

事實上,綜援制度上扶助貧窮人口上存在不少問題。香港社會服務聯會曾於1993至1994年期間委託社會保障專家麥法新(MacPherson)採取基本預算模式(basic budgetary approach),研究綜授受助者的生活水平,並建議當局增加綜援標準金額,將基本生活包括物質需要及日常生活習慣。然而,社會福利署於1996年否決了麥法新教授的建議,認為麥法新建議的最低可接受生活水平訂定綜援金額是嚴重偏離綜援既定的哲學與政策。

 

此後,政府於1996年決定檢討綜援,並以基本需要預算開支 (basic needs approach)標準及以住戶開支調查(Household expenditure survey approach)來訂定綜援金額。利用基本需要標準訂定基本生活是應用了絕對貧窮的概念及標準訂定綜援水平,加上應否包括為基本生活項目極為任意,令人憂慮水平未能與時並進,隨社會生活標準而相應提升。

 

往後的二十多年,除了1999年6月、2003年兩次削減綜援金額及各項津貼外,當局亦沒有就基本生活開支作全面檢討,並未與時並進訂立最新本本港基本生活開支標準,令人質疑綜援標準金額能否有效協助綜援人士應付在社會需要變遷下的生活開支。

 

綜援調整機制無理: 標準金額及各項津貼水平過低    調整機制不合理

 

雖然政府多年來強調綜援標準金額及各項特別津貼均按照綜合社會保障援助計劃指數(簡稱社援指數)逐年調整,惟若原有金額於時過低的生活水平,以及未有考慮社會經濟發展下,基本生活需要的提升,則絕對不利於扶助受助人士。據了解,平均綜援金額的水平,大約訂於全港最低兩成住戶(特別是三人及四人家庭)的收入水平,水平低於官方貧窮線(即住戶入息中位數的一半或以下),綜援金額水平令受訪家庭表示欠生活費用多達1,000(金額平均數為1,156元,中位數為690)

 

再者,加上各項早年已被取消的特別津貼,包括: 租金按金、配眼鏡及驗眼費用、水電按金、煤氣/石油氣按金、以至電話費津貼等,綜援受助人被迫自行負擔各項必須開支,多達3,0004,000(中位數為3,498元,平均數為4,854)(見表13),反映水平過低,無助受助人脫貧。[2]

 

政府多次綜援削減均不以1996年所定的綜援水平為準,1999年以人多少用錢為準則削減三人或以上的綜援,再者,2003年以「社會保障綜援實際物價指數」(社援指數)代替「社會保障綜援預測物價指數」作準則,以上年的指數計算下年生活開支,未能切合家庭生活需要,在一般經濟發展的情況下,每年均有一定通漲率增加,消費物價指數亦有所上升,以實際物價指數調整綜援金額,導致調整金額滯後,綜援受助人被迫全年飽受物價指數升幅之苦,綜援金額在一年後始獲調整,令綜援金未能適時應付實際物價升幅,購買力因被削弱,不利受助人維持應有生活水平。因此,縱使當局於2009年、2010年、2011年、2012年、2013年、2014年、2016年及2017年分別向綜援受助人發放額外的1個月標準金額及傷殘津貼,並於2008­年、2015年、2018年及2019年發放額外的2個月標準金額及傷殘津貼,均僅屬一次性額外津助,根本無助長遠解決綜援標準金額不足的問題。

 

 

聯合國《兒童權利公約》訂明,每位兒童均享有生活及發展權利,當中第6條第(1)款訂明「締約國確認每個兒童均有固有的生命權。」;第(2)款訂明「締約國應最大限度地確保兒童的存活與發展。」此外,《兒童權利公約》第27條亦列明每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平,父母或其他負責照顧兒童的人負有在其能力和經濟條件許可範圍內,確保兒童發展所需生活條件的首要責任。[3]因此,締約國在制訂各項立法、政策和服務時,亦需要兒童的最大利益為依歸,以扶助貧窮兒童為主要目標。

 

為探討本港領取綜援的貧窮家庭及兒童的情況,以及他們因綜援不足而帶來的生活困難,香港社區組織協會於2019年7月至11月期間進行「綜援兒童生活狀況調查」,探討領取綜援的貧窮家庭及兒童使用綜援的情況,如何應付綜援津助以外的基本生活開支,了解領取綜援的貧窮家庭及兒童在綜援制度下面對的生活困難及應對方法,對改革綜援制度的建議。

 

調查分析

 

綜援資助不足,35% 兒童三餐不繼

調查發現近7成綜援住戶被迫節衣縮食(67.6%),3成半(35.5%)受訪者更表示要食少餐或領取免費食物(36.8%)以支付其他必要開支,反映綜援兒童的基本健康及營養不足,直接損害全面健康成長,在香港物資如斯豐富的社會,有兒童三餐不繼,實在是可恥!

 

綜援制度千瘡百孔,貧窮兒童削肉補瘡

綜援補助不足,受訪綜援家庭在生活各方面都要自行支付相關費用,動輒2,000餘元至6,000元不等;最多人反映不足的是學生午膳津貼,現時低收入家庭的小學生有全費的午膳津貼,並不惠及綜援學生,政府表示綜援學生已有午膳津貼,但綜援只補貼部份而非全費,反映綜援資助項目未全面涵蓋所有基本生活開支,綜援制度千瘡百孔,這些貧弱無助的兒童無計可以實施下,只能削肉補瘡,66.7%要減省其他開支,甚至食少些或食少餐以節省金錢支付相關費用,情況令人擔憂;

 

綜援標準金額24年無檢討,超過七成綜援兒童不夠生活費

74.5%的綜援受訪兒童表示綜援標準金額不足支付基本生活開支,令他們生活很困難,但政府24年來沒有檢討綜援標準金額,並且於1999年及2003年於經濟不景時,減綜援金額,及後經濟好轉,物價通脹,一直未有恢復金額,設立食物銀行幫基層抗通脹,卻不准綜援領取,結果綜援兒童要食少些或食少餐。增加綜援標準金額(88.1%)亦是受訪兒童最想政府做的措施。

 

綜援資助範圍跟不上社會發展步伐,綜援兒童難發展

綜援兒童要脫貧,就必須要有足夠的資助,跟上現代社會及教育制度的要求,例如: 可以參加一體一藝的課程,可以有電腦做功課及掌握科技及數碼知識等,可惜綜援資助範圍跟不上社會發展步伐,一直亦沒有作檢討,綜援兒童缺乏基本的成長用品、未能有充足資源參與教學所需,甚至被迫減少社交生活及課外活動,大大減少他們與外間接觸及拓寬視野的學習機會,絕不利累積知識及社會資本,反映綜援安全網出現極大漏洞,為貧窮兒童成長響起了警號! 增設各項特別津貼(例如:課後活動資助、補習費津貼等) (88.1%)是綜援兒童最想政府改革綜援的措施之一。

 

缺乏金錢支付生活基本開支,綜援家庭更遑論負擔社交生活(例如:每月與親朋參與閒暇活動、親友結婚時支付賀禮,或在農曆新年時封利是給親友),導致出現避年、避喜事的情況,為節省開支只好減少外出交際,人際網絡被迫變化疏離,無從融入正常社交生活。

 

綜援租金未能追上加租

雖然政府表示綜援租金津貼會令九成人有足夠租金資助,其實只4成多人有足夠資助,新調整金額後,亦只能幫助約6成足夠支付租金,可見津貼有需要再調高,同時亦要立法管制私樓租金。

 

貧窮家庭百事哀,家庭多紛擾

無錢令貧窮兒童面對困難重重,生活及學習樣樣要錢,每日都在掙扎省錢過日子,73.9%受訪者表示有精神及情緒壓力,37.7%家庭糾紛亦多了,正是貧窮家庭百事哀,經濟支援不足,很容易衍生家庭問題。

 

總結及建議

從以上分析可見,現時綜援制度並未能全面地照顧貧窮家庭及兒童的基本生活保障,安全網並不安全,貧苦家庭身處水深火熱之困境,亟待當局透過全面的政策及服務支援,改善現時極度貧窮狀況。特區政府應以《兒童權利公約》及《經濟、社會和文化權利國際公約》作為指導原則,根本地全盤檢視現行綜援安全網,建議如下:

 

1.全面改革綜援制度 引進基本生活水平概念

1.1重新釐定最低生活水平   並按預測通脹率調整

1.1.1縱使綜援制度實行多年,受訪綜援家庭普遍均面對綜援金未能應付基本生活開支的困境;

1.1.2由於綜援資助項目並未全面涵蓋所有基本生活開支,因此受訪綜援家庭須自行支付相關費用,動輒2,000餘元至6,000元不等;大多只能節衣縮食壓抑基本消費、領取免費食物食少餐以節省金錢支付相關費用,情況令人擔憂;

1.1.3絕大部份受訪綜援家庭希望當局能改革綜援制度,尤其是檢討現行標準金額、恢復或增設各項特別津貼,增加綜援金租金津貼金額,以及全面檢討綜合社會保障援助計劃。

2.完善調整綜援水平機制

3.恢復健全成人綜援戶的長期個案補助金  減少匱乏情況

4.檢討私樓綜援租金津貼金額及調整機制  訂立租津上限能應付九成私樓綜援租金目標

5.恢復早年預測性通漲的金額,而非按照已過去通漲率作調整指標避免津貼金額滯後

6.為不同年齡的綜援兒童分層提供基本金額

7.增加綜援學習津貼金額,設立課外活動及補習費津貼

8.檢討幼稚園就學開支津貼金額  確保全額資助涵蓋所有必要就學開支

9.善用現存學校及公共資源 課堂外全面開放予學童使用

10.訂立地區扶貧策略  在兒童貧窮率較高地區設立社區學習中心

11.增加康樂活動受助名額,訂立活動收費豁免機制

12.進一步提高豁免計算工作入息上限

13.擴闊牙科醫療服務予綜援受助人

14.針對個別需要設立專項支援計劃

15.為清貧中小學學童推行「在校免費早午膳計劃」

16.設立「幼童課外活動及興趣班學習劵」拉近貧富幼童學習機會差距

17.為幼稚園學童及其家長提供幼童車船交通津貼

18.增加房屋支援,加大扶貧力度

19.協助中港分隔單親兒童家庭團聚,令家長有身份證工作,幫助兒童脫貧。

20.食物銀行應惠及綜援人士

 

 

20191117

 

[1] 若參考《2017年香港貧窮狀況報告》,2017年本港18歲以下的貧窮兒童人數為234,000人(政策介入前),兒童貧窮率為23.1%(政策介入前);若以政策介入後的貧窮兒童人數為177,700人,兒童貧窮率則為17.5%。

[2] 社署於1996年制訂綜援水平,1999年以人多少用錢為準則削減三人或以上的綜援,2003年以「社會保障綜援實際物價指數」(社援指數)代替「社會保障綜援預測物價指數」作準則。當局以上一年的指數計算下一年生活開支,未能切合家庭生活需要,而社援指數所包含項目狹窄,以綜援戶的開支模式作調整,綜援戶在削減後的開支受扭曲,難以反映實際開支需要。但社署以此為準則,表示社援指數只升0.2%,2006年亦只增加綜援金額1.2%,2008年2月1日、2008年8月1日、2009年2月1日、2012年2月1日、2013年2月1日、2014年2月1日、2015年2月1日、2016年2月1日、2017年2月1日、2018年2月1日、2019年2月1日,分別增加綜援標準金額2.8%、4.4%、4.7%、5.2%、4.0%、4.1%、4.7%、5.8%、2.8%、1.4%及2.8%,然而,綜援金額仍追不上通漲水平、漠視社援指數水平有問題及綜援人士的困苦。

[3] 聯合國《兒童權利公約》第27條訂明:

  1. 締約國確認每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平。
    2. 父母或其他負責照顧兒童的人負有在其能力和經濟條件許可範圍內確保兒童發展所需生活條件的首要責任。
    3. 締約國按照本國條件並在其能力範圍內,應採取適當措施幫助父母或其他負責照顧兒童的人實現此項權利,並在需要時提供物質援助和支助方案,特別是在營養、衣著和住房方面。
    4. 締約國應採取一切適當措施,向在本國境內或境外兒童的父母或其他對兒童負有經濟責任的人追索兒童的贍養費。尤其是,遇對兒童負有經濟責任的人住在與兒童不同的國家的情況時,締約國應促進加入國際協定或締結此類協定以及作出其他適當安排。http://www.ohchr.org/CH/Issues/Documents/other_instruments/24.PDF