「基層婦女就業支援政策與服務研究報告」

1. 研究背景:

1.1 國際人權維護婦女就業

聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》保障女性於就業方面的權益，指出「人人有不可剝奪的工作權利」，應「消除在就業方面對婦女的歧視，以保證她們在男女平等的基礎上享有相同的權利。」又應採取適當措施，使婦女「不致因為結婚或生育而受歧視」。另外，亦應「鼓勵提供必要的輔助性社會服務，特別是通過促進建立和發展托兒設施系統，使父母得以兼顧家庭義務和工作責任並參與公共事務」。

1.2女性就業持續低於男性，香港落後於人

根據國際勞工組織(Internatioanl Labour Organization (ILO))最新發表的一份婦女就業情況報告，2018年的男性就業有71.4%，女性就業卻只有45.3%，其民調亦顯示，約70%的婦女更願意投入職場而不是留在家中，但其就業可能性仍比男性低於26.1%。過去27年(1991年至2018年)，全球男女就業差距收窄不足2%%，反映職場上兩性平等幾乎沒有太大進展。經濟合作發展組織(The Organization for Economics Co-operation and Developemnt (OECD))的就業人口數字顯示，2018年的所有OECD國家15-64歳的女性勞動人口參與率為60.9%，男性參與率為76%; 2017年OECD女性就業率為60.1%，男性就業率為75.4%，而香港女性就業率（50.6%）更比OECD女性就業率低約10%，顯然落後於人。

1.3女性承擔家庭責任，女性難以就業助脫貧

婦女傳統上被視為擔當家庭照顧者角色，男性就被定型為在外工作賺錢，故女性難於減少在家工作時數或增加在外工作時數，這影響他們參與勞工市場的程度，成為他們投入勞動市場的最大阻礙。按ILO統計顯示，現時有21.7%女性(6.06億女性)是全職負責育兒及護理等無薪工作，只有1.5%男性(4100萬男性)從事此類工作。而在職婦女每日平均工作時數是7小時28分鐘，較男性的工作時數6小時44分鐘，多於44分鐘。整體而言，女性平均需要4小時25分鐘處理無償照顧工作，男性則花上1小時23分鐘，有76.2%女性每日需用超過3分1的時間處理無薪照顧工作，這都使女性未能增加其經濟收入來源。

在1997年至2012年期間，女性每日在無償家事及護理工作的時間雖減少了15分鐘，男性相對地每日在無償工作增加了8分鐘，但估計都要209年之後(即2228年)才能消除家事不均。女性需同時兼顧工作及家庭，其在有薪及無薪工作上花費的時間都比男性多，妨礙他們就業機會及經濟收入來源，未能致使女性脫離貧窮。ILO經濟學家艾克哈德·恩斯特（Ekkehard Ernst）指出凡是勞工市場女性參與率高的經濟，通常增速下行的機率較低。女性就業程度較高，不僅有助於加強一個經濟體抵禦衝擊的能力，它本身也是一個強有力的反貧困工具。可見，增加女性就業機會平等能成為滅貧的重要渠道。

1.4 香港女性因照顧家庭，就業率低於男性

根據婦女事務委員會｢香港女性統計數字2018」，婦女就業率55.1%，較男性的68.3%為低，女性的就業收入中位數是$13,000，亦較男性的$19,000為低。女性不加入勞動市場的主要原因為料理家務，百分比為35%，遠高於男性的1.6%，以致香港全職料理家務之女性達629,700人，男性則只有約1.74萬。不少婦女因照顧家庭，未能工作，陷入貧窮中。2013年的人口政策諮詢文件指出直至2018年，勞動人口將會開始下降，由2012年的58.8%減至2041年的49.5%。勞動力減少自然會造成人手短缺的問題，引致不少行業空缺，特別是一些低技術而勞動力大的工作。所以政府開始從釋放婦女勞動力入手。

1.5 在職女性處於工時長之工作環境，難平衡工作及家庭

根據《2018年收入及工時統計調查報告》，男性及女性每周工作時數中位數分別為45.5及42.5小時。在所有僱員當中，若以行業區分，住宿及其他膳食服務活動的每周工時中位數均達48小時或以上，分別有34.2%及22.7%從事超級市場及便利店及飲食的每週工作時數是52小時至或少於56小時。勞工界向特首提交標準工時諮詢報告，指本港僱員普遍面對長工時及無償超時工作的問題，建議工時標準訂立於每周44小時及超時工資率為1:1.5。然而，政府擱置為標準工時立法及強制超時工作補償，表示只著力為個別11個行業制訂工時指引，如:飲食、建造、水泥及混凝土及酒店及旅遊等，為其建議工時標準、超時工作計算及補償安排，再等待2023年檢視行業指引成效後，進一步探討工時政策的可行方向，故立法制定標準工時仍是遙遙無期。在缺乏立法保障工時下，女性更難於同時兼顧工作及家庭生活。

此外，按紫荊青年商會於2019年進行的調查，從訪問的600位在職女性當中，發現超過70%受訪女性曾因工作帶來壓力，其次為經濟狀況、個人健康及教養子女。61%受訪者每日工作時間超過9小時，作為母親的在職女性所承受的壓力更大，130名有子女的受訪者中，更有一半人認為自己精神不健康，當中62%未有處理此問題。而早前，平機會曾就家庭崗位歧視進行調查，發現僱主及主管最不受歡迎需照顧幼兒的女職員。這都反映女性在兼顧工作及家庭時，深受很大壓力，甚至導致情緒問題。

1.6 女性貧窮率高於男性

現時全港人口7,391,700，3,999,200為女性，3,392,500為男性，根據扶貧委員會｢2017年香港貧窮情況報告」，貧窮人口為137.7萬，女性貧窮人口為744,000，佔貧窮人口超過一半(54%)，女性貧窮率為20.9%，較男性(623,200)的19.3%為高。

婦女貧窮人口，特別困難的為單親及新來港人士。女性單親人口為56545，較1996年的30409上升近一倍。而根據扶貧委員會的2017年貧窮報告，新移民貧窮率為36.2%，估計來港不足七年的貧窮新來港婦女約二萬多。根據香港2016年中期人口報告－主題性報告：內地來港定居未足七年人士，居港未夠七年內地來港家庭團聚的的已婚婦女約85,831，整體新來港人士的就業率由2001年的44.2%提升至2016年的54.2%，但只計新移民女性只有46.9%，較本港婦女(50%)略低，而新移民婦女要照顧年幼子女的情況較本地婦女普遍，新移民男士就業率則高達73.2%，較本港男士(68.4%)為高。根據扶貧委員會｢2017年香港貧窮情況報告」指出，因為她們大多從事低技術工種，家中又有兒童需照顧，所以收入較本地人低，其中近四成是生活在貧窮線下。

1.7 香港女性工資低於男性，新移民更低

按政府統計數字，工資收入方面，任何教育程度的女性收入中位數都低於男性，2018年的整體工資中位數是$18000，女性是$15700，男性是$20000。12新移民婦女的每月主要職業收入中位數於2016年為9,950元，較男性的11,880元為低。根據2013年人口政策諮詢文件所指，有70%的新來港人士任職低技術工作。她們填補了不少基層工作的空缺，紓緩問題。

但大部分新來港婦女來港，大都需照顧年幼子女，初來港，人生路不熟，親友支援網絡薄弱。根據2014年社會服務聯會｢在職新來港婦女工作情況研究｣，新來港婦女的勞動力和才能未被善用，只有 46.7%任職全職工作(其中 14.2%是全職散工)，超過一半為兼職工作。新來港婦女在工作的同時，仍需要擔當家庭主婦角色，這雙重身份令她們感到吃力。93.3%受訪者表示她們需要打理家務，83.3%需要照顧子女，74.2%要照顧各家庭成員起居飲食。在生活上缺乏支援加上本港托管服務不善，新移民婦女就業更困難，就業率仍稍遜少本港婦女。 

1.8 有兒童的家庭貧窮比率高

根據扶貧委員會｢2017年香港貧窮情況報告」，2017 年兒童的及有兒童住戶的貧窮率均略有回升，政策介入前後兒童貧窮率皆略高於2016年，即使政策介入後的貧窮率為17.5% (比上年增加0.3%及增加了5300人)。另外，有兒童的家庭佔貧窮比率較高，其貧窮率是15.8%，有119500戶，較前一年上升0.5%。有兒童的貧窮住戶大多只有一名就業成員，且多從事較低技術工作，部分住戶與長者同住，家庭負擔沉重。16故其住戶收入的增長較易落後於整體，處於貧窮線以下。

按2014年社會服務聯會的「香港低收入家庭的兒童照顧服務」研究，在2011年，有22.5%有0-12歲兒童的住戶為貧窮住戶，比2006及2001年上升。而在有0-12歲兒童的住戶中，2011年低收入住戶中女性的勞動人口參與率為34.9%，較高收入住戶為低(63.9%)，相差達29%。17大部份貧窮及低收入住戶由母親照顧子女，缺乏其他兒童照顧支援措施，婦女相對地減少出外工作機會。 

1.9 香港幼兒入託率低

婦女勞動參與率雖然比男性仍有一段距離，而資料顯示數字有上升趨勢，顯示對托兒資源的需求亦有所增加。不過，根據香港保護兒童會研究顯示，香港幼兒之「等同全日服務入託率」(平均每星期使用正規託兒服務30小時之比率)只得13%，而OECD國家的平均入託率，則為35.2%，香港的數字仍有一大段距離，資源缺乏令女性難以投入職場。(香港保護兒童會，2016)

大部份OECD國家均有加強對0-2歲正規託兒服務，2010年接近3分之1低於3歲之OECD國家兒童參與正規託兒服務，其中亞洲國家之一韓國更高於50%，而韓國主要供給0-2歲幼兒之託兒及正規日託服務佔國內生產總值亦超越0.5%(2009年)，於眾多OECD國家中排於前列位置。(Adema, Ali & O, 2014)最新至2014年之數字顯示，35%0-2歲幼兒使用正規託兒及學前服務，大部份OECD國家亦不斷增加這方面的服務。(OECD, 2017)

1.10 香港托兒服務不足

1.10.1  0-3歲幼兒託管服務不足

社署所提供之託兒服務，主要為日間幼兒中心(0-3歲)、幼稚園暨幼兒中心(6歲以下)、暫託幼兒服務、延長時間服務、互助幼兒中心(0-6歲)及鄰里支援幼兒照顧計劃(9歲以下)。根據政府提供的數字，2016-17年度18，幼兒中心學額共有30,700個，當中灣仔、深水埗、沙田、北區、元朗、葵青及屯門的獨立幼兒中心使用率達100%。其中提供予2歲以下之獨立幼兒中心及幼稚園暨幼兒中心名額只有1831個，根據2016年人口普查統計，0-2歲約111240，比率是1:61，及2-3歲兒童的幼兒中心名額28842(5999為資助)，人口約52780，比率為1:2。雖然2018-2019年度將於沙田增設約100個額外資助及長時間全日制託兒服務名額予3歲以下幼兒，整體服務及其他區份之名額仍然不足，難以讓婦女抽身就業及鼓勵她們於產假或離職後重投工作。

1.10.2 全日制託兒服務及全日制幼稚園學位不足

幼稚園暨幼兒中心為2至3歲幼兒提供的全日制服務名額，更自2013-14年起下降7.3%。(立法會，2016)加上免費教育制度實施後對幼稚園的全日制資助不足，而全日制所需的資源較多，更令幼稚園趨向開辦更少全日制幼稚園學位，轉為開辦半日制學位。在下表可觀察亞洲區內其他國家對託兒服務的推行情況。

1.10.3 其他幼兒託管服務資源整合及質素有待改善

延長時間及暫託幼兒服務於2016年至2017年整體使用率約為6成。延長時間服務名額為2254個(社署，2017)。而暫託幼兒服務近年為434個。互助幼兒中心使用率則一直遍低9%(2017年數據)，全港名額近年約289個，政府應繼續整合各種服務的目標群，提升託兒服務之使用率。

1.10.4 課餘托管服務名額不足、資助不足、服務時間及質素不足

非政府機構以自負盈虧及收費模式營辦為6至12歲的兒童提供支援性質的課餘託管服務，而社署則為有需要及合資格的家庭提供「課餘託管收費減免計劃」資助，以幫助低收入家庭的父母外出工作或接受就業培訓。現時，參與「課餘託管收費減免計劃」的課餘託管中心共有156間，由55間非政府機構營運。課餘託管服務的服務時間普遍由星期一至星期五下午三或四時至晚上七或八時。

為進一步加强支援工時較長、工時不固定，或需在週末工作的家長，社署於二○一四年十二月起透過增加收費減免名額為營辦課餘託管計劃的部分機構提供額外資助，於平日晚上、星期六、日及學校假期提供延長服務時間，包括平日下午三時至晚上九時，星期六、日提供八小時，以及於學校假期提供十小時課餘託管服務。

現時有34間課餘託管中心參與加強課餘託管服務，由18間非政府機構營運。社署沒有備存課餘託管服務的人手與託管兒童平均比例的資料。19 根據2018年12月底資料(立法會，2019)，使用服務的兒童人數為4957人，而名額則有5620個，使用率為88.2%；「課餘託管收費減免計劃」下的資助，提供1723.5個豁免全費名額，截至2018 年12 月底，共有1 865人獲得豁免。由關愛基金撥款為期3 年的「放寬『課餘託管收費減免計劃』下低收入家庭入息上限及增加減免名額試驗計劃」則提供額外2 000 個豁免全費名額。試驗計劃於2017 年10 月推出，截至2019 年2 月底，共有620人獲全費豁免。

不過由於計劃於非牟利機構進行，未能處理接送往返問題，而且質素亦參差，學校亦未全面推動課餘託管服務，學校託管才是家長最放心之託管模式之一。鄰里支援幼兒照顧計劃原本是具有彈性的服務，但服務穩定性亦不足，而且暫時未有發牌制度，婦女對社區保姆之信心不足。另一方面，市面上提供接送服務之補習服務費用對婦女有一定負擔，加上育有數名子女之婦女，負擔將加倍，若未能平衡收入與支出，會減退婦女之就業意慾。

1.10.5 鄰里支援計劃及社區保姆計劃 

社署2008年推行該照顧計劃，2011年覆蓋全港18區，每區由社署整筆撥款資助，招募保母與家長配對服務。社署最新資料，保母在家或營辦中心託管服務名額共954個，每區最低服務名額53個。家居託管時間由朝7至晚11，家長每小時收費18至24元，平均收費20元，理應受歡迎，但在2017至2018年，使用服務的兒童人數有13410人，較2016至2017年的服務人數13930，減少520人。

截止2018年12月的數字顯示，社區保母有1836人，人手比例於各區分布懸殊，且數量未能配合有需要的地區，如：九龍城區有最多的保母，共有460人，服務兒童卻是478人，但元朗社區保姆只有66人，郤要服務1243名兒童21，可見其照顧人手比例是不合理編配。社署表示將於2019至2020年度進一步優化照顧服務計劃的服務質素，包括增加社區保姆的服務獎金、加強對社區保姆的培訓、給予機構額外撥款等，以解決現存問題。社署沒有備存歷來保母受訓人數、受惠家長人數及每人平均服務時數等資料，外界無從衡量計劃成效。

根據港大顧問團隊2018年年底發表《幼兒照顧服務的長遠發展研究報告》社區保母服務質素參差的問題，團隊訪問逾二千名家長，兩成人不滿服務質素參差，一成人不信賴託兒環境安全或衞生情況，而選用家居託兒的家長原意是想用中心託兒，但名額不足才退而求其次。本港無地建設幼兒中心，故家居託管或義工照顧服務很重要，建議當局加強服務，包括改善保母的育兒技巧及照顧兒童意識。

港府2018年施政報告承諾，將在下年度加強保母訓練及加獎勵金，優化服務質素。香港現行幼兒照顧服務理念和目標於數十年前發展，並以1991年的白皮書為指引。白皮書主要以照顧和福利為本，為弱勢兒童提供支援。

現有的幼兒照顧服務仍然未能達到香港因社會經濟和人口結構轉變(例如更多婦女加入勞動人口和單親家庭數目的增加)所帶來的需求，父母的照顧和與幼兒的感情維繫是兒童發展的基石，無論幼兒是在原生家庭、延伸家庭、朋友的家庭，或在幼兒中心接受照顧，所有早期的經驗對兒童均具教育性。

扶貧委員會的最新2017年貧窮報告更顯示貧窮兒童數字達234000，貧窮率達23.1%，略高於2016 年。換言之，若這二十多萬有兒童的低收入家庭住戶需要出外工作以增加收入，會對托兒服務有一定需求，但現時0-3歲的各類幼兒中心名額只有30673個、9歲以下的鄰里支援幼兒照顧計劃（954個名額）22、6-12歲的課後托管5620個，最多可提供不多於4萬個照顧名額，供不應求，未能支援在職家庭需求，加上有的服務時間不合基層婦女工作，又不包接送服務，未能協助很多婦女外出工作。 

1.11本港家庭友善政策不完善

OECD將「家庭友善政策」定義為「促進適合家庭資源與幼兒發展的方式，協助父母調和工作與家庭生活的政策，其增加父母在工作與照護上的選擇，提升就業機會上的性別平等。」(台灣勞工，2008)

除了家庭責任之意識提升外，家庭友善措施亦有助推動兩性平等，因家庭友善之出現與兩性平等的觀念不無關係(黃煥榮，2009)自1979年，聯合國已開始關注男女僱員於家庭上的傳統角色，當年，聯合國《消除有關女工各種歧視公約》前言第十四段所示，「男女在家庭與社會中之傳統角色應有改變，藉以達成男女之間之完全平等。」而國際勞工組織於1981年訂立《有家庭責任之勞工公約》，內容提及各會員國應讓已就業者或希望就業者不使其工作與家庭責任發生衝突。內容亦提到會員國應發展及促進公私社區服務，如兒童照顧及家庭服務與設施。

家庭友善政策之實施，與國家所持守的政策理念有著莫大的關係，視乎國家所取的福利主義，由企業層面或是國家政策層面，由假期或託兒服務，至彈性工作安排等內容。例如美國及英國政府在家庭友善政策中擔當的角色較輕，工作及家庭的責任由企業及家庭自行承擔；相對上，歐洲例如瑞典等國家則會以政府實施政策為主導，視家庭政策為父母及子女的個人權利，需要運用公共資源資助。(Lewis & Campbell,2008; Leung & Chan, 2012)

香港亦於2006年由可持續發展委員會提議推行家庭友善政策，提倡平衡工作與家庭生活，以應對低生育率及壽命延長的情況。家庭議會亦於2007年12月成立，其中一項目標為締造或支援普遍有利家庭之環境。

但香港並沒有具系統的家庭友善政策，家庭假期或是彈性工作時間都是由企業自行安排，平等機會委員會及婦女事務委員會2006年之研究顯示，只有10.2%企業有制定正式的有關家庭友善僱用政策及措施，迄今無最新資料。OECD(2001)報告指出國家若有政府提供良好的假期政策，企業亦會推行部份政策，但若政府未有任何政策支援，則企業亦難以補充政策缺失，故此政府於政策上的推動尤其重要。

香港僱主缺乏家庭假期概念，難解照顧家庭所需

家庭假期的形式在各國均有不同的制度及名義，例如產假、侍產假、兒童照顧假等等，照顧由生育開始至子女成長至某一年齡對父母的需要。瑞典一直被視為有良好的制度平衡工作與生活，容許女性投入職場及增加男性照顧子女之參與(Central Policy Unit Hong Kong SAR Government, 2008)，致使其女性勞動參與率於2015年高達79.9%。(OECD,2017)其中一項政策為其將一系列彈性高之家庭假期與託兒服務接軌，讓家庭可自由選擇假期的日數，並規定男性需要放特定日數之假期照顧家庭，再讓女性慢慢參與兼職工作，與及使用託兒服務，繼而重投職場。縱使瑞典有較高稅制補貼政策開支，縱觀其他與香港競爭的亞洲地方，例如日本、台灣、新加坡、韓國等地，均有為僱員安排合適之家庭友善政策。可惜香港的產假及侍產假均較為短，更沒有兒童照顧假。

為了進一步研究貧窮婦女的就業狀況、面對的困難及所需的支援，香港社區組織協會於2018年12月至2019年3月進行「基層婦女就業支援政策與服務研究」，成功以問卷訪問了207名收入低於貧窮線的婦女。