非長者單身獨居住屋狀況調查發佈會
配額計分制要改革 開放單身申請簡約公屋
社區組織協會在今年10月至11月期間，訪問131位基層不適切居所的非長者單身，了解其最新住屋困難及需要，並於今日發佈《2024年非長者單身獨居住屋狀況調查》。截止2024年9月底，公屋輪候冊上累積約91,000宗非長者一人申請，佔整體申請的約43%。房委會近月公布2022年調查，非長者單身公屋申請者中有近40%為30歲以下，社會旋即熱議「青年躺平排公屋論」。只見樹木，不見森林。事實上，非長者單身的公屋輪候者每月入息中位數為10,000元，約60%的申請人只有小學或以下至中學水平。租住劣居所的非長者單身公屋申請人普遍是弱勢，更多是收入低及積蓄少。政府推出再多的優惠措施，非長者單身困難戶亦難以負擔樓價，出租公屋是其唯一出路。
最新《長遠房屋策略》推算，全港約有127,500個居住環境欠佳的住戶。根據租管2020年的調查，有38.7%的劏房住戶為單人家庭。一人住屋困難涉及配額及計分制，年齡凌駕申請人的實際需要。不論非長者單身何時申請公屋、有何困難，亦要漫長等待，直至人到中老年方有上樓機會，期間更需蝸居於環境惡劣的劏房、板房或床位。公屋供應持續向穩，政府有底氣進行大刀闊斧的改革。惟多項政策包括簡約公屋都以「家庭、初生優先」，使人關注非長者單身的處境。
- 現存問題
- 配屋取決於年齡 上樓年齡高
有申請公屋的受訪者年齡中位數為52歲，四成九人輪候時間為六年或以上，較過去的同類型調查高（2018年為45.6%、2021年的39.4%、2022年43.1%），並有兩成二申請達十年或以上。六成二受訪者表示，難以計算自己的上樓時間，選擇輪候時間仍需「十年或以上」的有一成七人。配額計分制過於著重年齡，年屆45歲者的一次性加分進一步擴大優勢，導致上樓年齡不斷推高。調查中，有六成七的受訪者居住在不適切居所六年或以上，五成八受訪者預測五年後仍會租住劏房、板間房或床位，只有不足1%的受訪者覺得自己有能力購買資助房屋。這反映基層非長者單身的社經向上流空間有限，即使較年輕的非長者單身，如沒有公屋介入，根本無法改變自己的住屋狀況，更遑論自置物業。
在過去五年，獲編配入住公屋的非長者單身申請者中，最年輕的介乎47至52歲，平均上樓年齡高達57歲，甚至已經貼近自願調隊至「高齡單身人士」優先配屋計劃的基本年齡58歲。當申請人年滿60歲時，將會自動調至高齡單身人士優先配屋隊伍，長者隊有機會難以消化新轉隊申請，推高長者一人申請者的輪候時間。環環相扣，造成骨牌效應。可見，如不及時處理，非長者單身無論何時申請公屋，都需要經歷漫長的等候，直至人到中老年方有上樓機會，最終只會將雪球愈滾愈大。
此外，以詳細資格審查（見主任）為例，2023年12月1日需要432分，兩個月後即2024年2月1日上升三分至435分，三個月後同步增加三分至5月1日的 438分，再過六個月後再升六分至最新11月1日的444分。除非申請人適逢年滿45歲或年長一歲，否則每月所加的一分將會被抵銷甚至蠶食。分數不斷拉高，對非長者單身公屋申請人而言，見主任或編配公屋就像空中樓閣，可望不可即。
- 首輪簡約公屋拒絕非長者單身申請
公屋供應頭輕尾重，政府在2022年宣布未來五年主導興建30,000個附獨立廁所及煮食空間的簡約公屋單位，預計一至二人單位面積約13平方米。調查中，有高達七成三非長者單身有興趣申請簡約公屋，主要是房租釐定以九折公屋租金結算、最少五年的穩定租期等。然而，政府表明簡約公屋以「家庭優先」，非長者單身即使輪候公屋滿三年，不被邀請參與2024年6月24日至7月15日舉行的首輪申請，亦未知何時能夠申請，六成四的受訪非長者單身對此感到不滿。
無論資源如何緊張，有為的政府應該合理地調配，真正做到為任何群組內的弱勢排憂解難，不應厚此薄彼。政府提倡「長者優先、「家庭優先」、「初生優先」等，切實不同群體的獨特需要，實屬無可非議。惟面對非長者單身群組，政府偏偏採用漠視其住屋困難的態度，例如「配額及計分制」開宗明義地違背「三年上樓」承諾、非長者一人在特快公屋編配計劃中，選樓程序排在最後、現金津貼排除單身申請等。簡約公屋對非長者單身來說，無異是枯木逢春，但如今連最後一根稻草亦不見蹤影，生活更見困難。
調查中，有五成四非長者擔心日後開放簡約公屋申請時，感興趣項目已經一掃而空。第一批簡約公屋單位數目佔整體供應約五成七，牛頭角彩興路及元朗攸壆路落成在即，緊接推出的為屯門第3A區及啟德用地。其中，啟德的規模更是冠絕13幅用地，分兩階段共提供約10,700個單位，最快約於明年第四季推出第一期。可見，政府愈遲開放非長者單身申請簡約公屋，便會愈收窄非長者單身的選擇權，愈易面對心儀項目名額已滿、整體供應減少的情況。
- 簡約公屋多1至2人單位 非長者單身可填補
彩興路及攸壆路率先提供約4,400伙簡約公屋單位，政府截止2024年10月底合共收到近11,700份申請，超額認購約1.5倍。簡約公屋打下強心針，惟政府仍需小心行事，帶領各界齊心協力，做好政策解說及宣傳功夫。特別是截止2024年3月底，一般申請者的平均住戶人數為2.6人。根據2024年1月立法會文件，一至二人單位佔整體簡約公屋供應超過約70%。可見，住戶類型有機會與單位面積錯配，使簡約公屋主張的「家庭優先」難以百分百奏效。
現時符合簡約公屋申請資格的小家庭對象主要是獨老、雙老、有子女的單親及夫妻二人，受制於學校網絡及生活圈子等因素，影響他們搬遷至新區的積極性。相反，雖然最受非長者單身歡迎的用地依舊是市區，但亦有近三成受訪者會願意考慮新界區或任何地區。開放非長者單身申請簡約公屋，既可滿足困難戶的殷切需求，亦可確保資源運用得宜，達到公私兩利，兩全其美的作用。
簡約公屋的單位編配原則會視乎申請人「居住在劣居所的時長」、「申請住戶家庭成員」、「健康」及「選區」，而在100分的基礎上加分。根據「申請住戶家庭成員」的評分標準，若住戶來自二人或以上家庭、有60歲或以上長者、兒童或嬰幼兒時，每項可以獲得最少5至20分。可見，簡約公屋與非長者單身的計分制如出一轍，即使放寬非長者單身一人申請，在沒有家庭成員的加持下，其分數極易陷入不利水平。調查中，分別有七成七及五成受訪者要求政府納較客觀的標準，例如「收入」、「住屋類型」作指標，保障有困難的非長者單身仍有一定的入住機會。
- 拒絕接受長者住屋 被扣減編配機會值商榷
政府於1980年代引入「長者住屋」計劃，為60歲或以上的單身長者提供院舍式的租住房屋，並提供24小時的福利員服務，以鼓勵獨居長者之間互助照顧。長者住屋因需要共用設施，空置率逐漸變得高企。於是，政府在千禧年代起實施改善空置的措施，例如停建單位、全面撤銷入住年齡限制，將二型及三型的長者住屋編配予非長者申請人。截止2023年3月底，二、三型長者住屋的空置率分別為15%及9%。
長者住屋的房型適用於一至二人家庭，非長者單身有一定程度的被派機會。現行政策規定，除非長者單位發生過「不愉快事件」，否則申請人拒絕接受編配，將會被計算一次的有效編配。八成五的受訪者直言，此做法並不妥當。儘管「百貨應百客」，但時移世易，共用設計本為不合時宜，申請人因擔心衛生、鄰里爭執及私隱等而拒絕接受，實屬合情合理。當局扣減申請人珍貴的編配次數，容易讓人有「霸王硬上弓」的觀感，迫使非長者單身接受編配，以堵塞長者住屋空置所造成浪費的詬病。
申訴專員公署研究顯示，2017/18至2021/22年期間，每年平均有超過約1,400宗拒絕接受長者住屋編配的個案。這難免會衍生出額外的行政處理成本，可見長者住屋的編配政策及程序有待商榷。
- 轉家庭隊最多保留18個月輪候時間 做法嚴苛
《公屋申請須知》列明，非長者一人申請者可要求加入家庭成員，並轉為家庭申請。申請人在「配額及計分制」下的輪候時間，可以撥入家庭申請內，但以半數計算，並以18個月為限。調查中，近四成的受訪者有成家立室的意向，但三成八人因輪候時間的轉換方法而「降低組織家庭」的意願。
結婚生子是人生重要決定，涉及不同的考慮，政策導向是其一。當局訂立轉隊的輪候時間上限，估計是防止有人鑽空子，借增加家庭成員加快上樓時間，亦避免轉隊後個案的輪候時間超出三年上樓承諾或平均上樓時間，形成派樓程序大亂。然而，非長者單身因流失輪候時間而打消組織家庭的念頭，與現時鼓勵生育的政策方針有所抵觸，可見以一年半為限有牽強附會、站不住腳之嫌。再者，人生際遇各有不同，前線接觸的非長者單身有因離離合合，而幾乎不斷重新計算輪候時間，結果上樓無望，反映劃線在18個月乃過於苛刻。
- 現金津貼不支援非長者單身 住屋壓力大
調查中，受訪者的租金佔入息比為約三成一，租金成為受訪者其中的住屋痛點。當公屋租客遇上經濟困難時，可以向房署申請租金援助計劃。非長者一人家庭的申請資格是租金佔入息比例逾18.5%，但不高於25%，通過者可獲寬免四分一的租金。受訪的非長者單身之住屋及經濟處於更劣勢，但慘成「百無一族」，無法受惠於經濟支援。
政府現時的現金津貼試行計劃，在2025年年中前會恆常向輪候公屋滿三年的一人住戶提供1,300元津貼，但受惠對象不包括非長者單身，使單身的希望落空。計劃目標是「纾緩基層家庭因長時間輪候公屋而面對的生活困難」，可見政策動機既是減輕基層生活壓力，亦是政府為早年房屋政策失利導致「基層長時間輪候公屋」而承擔責任。政府當年硬推配額及計分制，使匱乏、較年輕的單身不斷被「後發先至」，動輒苦候公屋十年，最終促成一人床位、板房的亂象。由此，政府應向非長者單身派發1,300元津貼，為他們帶來喘息空間，以展現擔當。
- 一人綜援金額低 超租津嚴重
調查中，受訪者集中從事藍領工作，例如「飲食、外賣、洗碗」（兩成一）、「地盤、散工/雜工、三行、裝修」（一成八）、「清潔」（一成八）。本港2024年8月至10月的失業率為3.1%，雖然仍處於低水平，但基層工種包括「餐飲服務活動」及「樓房裝飾、修葺及保養」失業率皆逾5%，屬各行業最高，「清潔及同類活動」有顯著升幅至2.7%。本港集中精力拼經濟、謀發展，正循三大中心等方向深耕，經濟轉型總會迎來陣痛。如缺乏政府的協助，中高齡非長者單身勞工將首當其衝受到影響，收入變得浮動。加上，有五成二的受訪非長者單身勞工積蓄少於10,000元，其中三成八人的積蓄更少於5,000元，經濟下行時所產生的韌性較低，隨時跌入綜援網。
然而，現時一人綜援戶的每月租金津貼僅得2,515元，有五成七的受訪綜援戶出現「超租津」情況，有兩成六綜援戶租住床位、籠屋或太空艙，可見綜援租津的調整機制落後，嚴重脫離租務市場，使有需要的非長者單身蝸居於惡劣住所。
- 每年限額2,200 非長者單身上樓難
配額及計分制下，非長者單身的每年上樓配額訂於整體公屋編配的10%，並以2,200個為上限。本港過去公屋供應量緊張，非長者單身成功上樓的個案少之又少，2019/20至2023/24年間的平均實際獲得公屋編配數量僅得約1,600宗。
現屆政府上台後，全面提速、提效、提量地建屋，近期公布未來五年的總體公營房屋供應達到189,000伙，相信每年平均落成約35,000個公屋單位，超過長策目標。而最新一般公屋輪候時間維持在5.5年，亦遠低於2021/22年的歷史高位6.1年。
房屋供應的捷報頻傳，固然值得欣喜，但有五成八受訪的非長者單身認為難以受惠於政府支援。的確，即使沒有新增的非長者單身個案，按現時的公屋編配機制，將要超過40年時間消化現時的隊伍。可見，每年2,200個配額下，非長者單身在公屋供應緊張時，會直接備受牽連，上樓個案銳減，但即使公屋供應穩定，非長者單身亦只能望樓興嘆。現時大環境利好，政府絕對有底子去大刀闊斧改革配額及計分制，讓有需要單身可以在收成期中得益。
- 基層單身難向上流 忌一竹篙打一船人
政府引入配額及計分制時，所持的基礎為年輕人向上流、有相當比例的申請人居住於獨立單位/公屋，云云。然而，受訪的非長者單身的收入中位數低至9,500元，六成人預測自己未來收入沒/沒太可能上升，原因為「年紀大」、「教育程度低」等。五成八人認為，五年後會繼續租住劣居所，有能力自置資助房屋或私樓的個案寥寥可數。可見，政府出於理順公屋資源，進行一定干預，立意本是無可厚非，但全面漠視所有非長者單身的住屋需要，有一葉障目、以偏概全的錯判。
現行機制下，申請人的年紀凌駕於住屋、健康、收入等一切，成為決定配屋次序的金科玉律，導致有需要的非長者單身亦難以上岸，容易誤殺良民。實際上，房署現時會對配額及計分制下，輪候公屋滿五年但未來兩年尚未到達詳情資格審核的申請者，進行定期的收入及資產核查，過去每年平均會有一半接受查核的目標申請者被取消資格。可見，現時已經有足夠措施確保資源用得其所，不被濫用，政府應適時調整極端的編配原則，保障基層單身人士。
- 單身無出路 難以整頓劏房市場
最新《施政報告》具體公布簡樸房的標準，以回應中央於2021年提出本港要「告別劏房」的要求。調查中，有兩成八的非長者單身居住床位及板間房。市面的太空艙及板間房類型、隔間及設計千奇百怪，林林種種，政府現公布的簡樸房政策能否規管所有種類的太空艙及板間房，仍存有未知因素。床位及板間房須共用設施，住屋質素極不人道，呎租達到驚人的87元，房屋完全被商品化。在保障基層住屋權面前，政府不應抱殘守缺，更應貫徹「敢做事、能做事、做成事」的施政目標，突破非長者單身的住屋困局。
居於劏房的住戶中，有近四成為一人家庭，可見政府要取締劣質劏房，必須先妥善處理非長身單身的安置出路。調查中，有六成五成人關注中短期居所的「租住期，不希望搬來搬去」，三成八關心「完約後的住屋銜接」。雖然過渡性房屋優化至放寬八二比，但非長者單身的公屋輪候時間長，現時確實的住屋期平均為兩至三年，視乎日後形勢決定能否續約，亦會使單身特別不安。
- 社協建議
- 大幅增加非長者單身配額，並制定清晰時間表，逐步重新兌現「三年上樓」目標承諾；
- 改革計分制，並且為居於不適切居所、獨居的非長者單身額外加分；
- 即時開放輪候公滿三年的非長者單身可以申請簡約公屋；
- 簡約公屋編配機制入更多客觀因素，例如申請人的收入水平等，增加有困難戶的成功入住機會；
- 長者住屋引入自願申請機制、公屋申請人拒絕接受任何的長者住屋，不會被扣減編配機會；
- 非長者單身轉為一般申請者，可以保留的相對應輪候時間增至三年；
- 現金津貼恆常化，受惠對象涵蓋非長者單身；
- 檢討綜援租金津貼調整機制，金額上限以應付九成私樓綜援戶租金為目標；
- 所有床位、太空艙及板間房納入簡樸房的規管對象，修訂《業主與租客（綜合）條例》，制定起始租金，規定業主分間單位出租後年租金收入不能高於其差餉租值120%；
- 每年興建出租公屋35,000間，延長過渡性房屋租住期。
香港社區組織協會 謹啟
二零二四年十二月一日
