過渡性房屋推行及紓困成效質性研究報告 發布會新聞稿

1. 調查背景

根據本年度《長遠房屋策略》(下簡稱為長策)周年報告數字，政府推算未來十年公屋及綠置居供應目標佔21萬伙，然而房委會和房協暫時公布未來五年公屋或綠置居單位預計總建屋量只有不足7.5萬個，相比長策目標仍欠3萬個單位，公屋輪候時間定必延長；與此同時，居住分間樓宇單位的住戶每年遞增至2018年，全港共有高達九萬六千個分間單位住戶。長策中曾提出「協助香港所有家庭安居，讓他們可以入住適切而可負擔的居所」的願景，但政府面對長遠房屋供應短缺，常以覓地建屋需時作為解說，而對於眼前不適切房屋數字上升的問題，又以擔心有機會令私營房屋供應下降為由，至今仍未確實推展租務管制及租住權保障，只停留在研究層面。雖隨著近日各大地產商積極回應過渡性房屋計劃，捐或借出大幅新界土地以興建過渡性房屋，令已公佈的項目已達成三年一萬伙的短期目標，並「加碼」目標至一萬五千伙，但其實對比劏房數字仍是杯水車薪，而且當中不少落實細節仍未被清楚公布。

為倡導政府採納過渡性住屋的概念，本會自2016年起推行「喜家－社區過渡性房屋計劃」，以低於市值及可負擔的租金將經妥善改裝的單位分租給有需要的基層家庭，至今三年來，協會已成功營運了超過80個單位。為進一步了解及檢討現時協會推展的「過渡性房屋」對(i)劏房住戶生活的改善成效及(ii)計劃推行程序，本會於2019年11月至12月分別與八個曾或正在居於不適切居所的個人或家庭進行半結構的深度訪談，當中包括四個現正受惠過渡性房屋計劃及四個從未入住過渡性房屋的居民，由兩類房屋經驗的居民以第一身分享在計劃前後在居住權利及保障上的差別，同時檢討計劃推行效率，藉以向政府未來三年有機會推行的一萬五千個過渡性房屋單位項目提出建議。

2. 調查結果分析

調查主要從計劃推行目標、推行方式、計劃落成過程及受惠對象的改變四方面作出檢視，並以聯合國提出的七個適切居住權條件作為框架進行檢討，包括租務上的保障 (Security of tenure)、基本設施的提供 (Availability of  services, materials, facilities and infrastructure)、可負擔程度(Affordability)、宜居性(Habitability)、公平住屋機會(Accessibility)、地點(Location )及文化適足程度(Cultural adequacy)，受訪對象反映板房、劏房及天台屋等不適切居所在任何一個保障適切居住權的條件均為「零分」，而現時過渡性房屋則能有一半條件「攞滿分」，包括「租務上的保障」、「基本設施的提供」、「可負擔程度」及「宜居性」，詳細分析及居民直接表達的第一身感受和想法如下：

2.1 過渡性房屋能達成三點五個住屋權條件，而不適切居所則在所有住屋權條件取零分

2.1.1  過渡性房屋改善可負擔程度，不需再因居住問題節衣縮食

四戶正居於社會房屋的受訪家庭租金比居於劏房時大幅下調，而同時間居住面積比以往單位大上至少一倍；而對比起未有入住的居民，除了租金至少佔去家庭入息約1/3外，因租金負擔甚重，甚至影響了其他權利的實踐。例如個案八叶生一家，昂貴的租金導致家庭中的學童喪失了額外學習的機會；而個案四孔女士及個案二波叔一家亦因需支付租金及維持其他生活開支，不得不犧牲健康亦要長時間工作，每月二人工時甚至達470小時，導致身體多處出現勞損。

2.1.2  基本設施提供足夠，讓「家」成為「家」

入住過渡性房屋後，單位不論客廳、房間及廚廁等均設有自然通風及照明，亦有足夠空間可讓兒童在室內活動。大家庭的受訪者如個案七吳女士一家終於能夠各自擁有自己的睡床及房間，兒童亦可以於室內有活動空間「佢哋可以喺室內玩耍，可以放到兩張枱做功課」，不需要再坐在睡床上學習及玩耍；部份劏房受訪者所居單位的廚房是與洗手間位處同一個地方未有分隔，又或是位於客廳位置而未設有足夠的抽風消防裝備，故除了煮食時衛生環境不理想，家庭使用時亦不便，如個案六鄺生一家的洗手間更是不到頂的間格，使用時毫無私隱可言。

2.1.3  租務有保障，不再擔驚受怕被逼遷及加租

是次訪問的計劃受惠者表達出對租務穩定的肯定，亦因此而改善其精神健康狀況，如個案七吳女士一家大小曾經歷被地產恐嚇逼遷，不論大人或小孩至今仍有陰影，但搬離舊居後，因現時是與非牟利機構簽訂租約，令她倍感信心，相信不會再被逼遷及騷擾，以及被無理大幅加租；相反，仍居於劏房的居民，除了業主未必與他們簽訂租約外，就算有租約，當中條款亦未能保障租客的權利，而租客亦會因擔心被業主伺機加租或趕走而不敢去履行租約上的條款，業主甚至可以開出租約以外的規則，如個案二波叔的業主卻可以用「一年不加租」作為條件，以換得波叔家庭答應不鎖上大門去犧牲單位安全，而個案四孔女士亦然，業主可以突然以「塞紙條」的方式通知她一次性加租400元，令她只突然落得搬走或接受加租兩個選擇，充份突顯出租客及業主之間的權力不對等。

2.1.4  具有能確保居住者安全及健康的宜居性

適切居所應需保障入住者享有不受任何災害影響的安全及健康，受訪者除因居住環境改善和減少了逼遷和加租的壓力而改善精神健康外，現有的過渡性房屋亦較劏房安全得多。除了因為部份過渡性房屋設有管理公司及大廈設有大閘外，個案七吳女士一家「唔駛再擔心有唔知咩人出出入入，都唔會再見到地上好多針筒、煙頭」、個案三陳生亦不需再「拎埋銀包去沖涼」；反之，住在劏房的居民仍然飽受天花積水、蟲患鼠患困擾，而在打風下雨時，室內的滴水情況就更為嚴重，居民只得以移開睡床及自行引水的方式去忍受及遷就：如個案二波叔單位位於原先消防梯走火位置，他更未能上鎖大門「無得鎖，擔心就肯定擔心，人人都推到入來」，及個案六鄺生夫婦亦因擔心單位發生火警而寢食難安，基本一個家要有的安全及私隱都未能保障，甚至令他們的長女受不了搬走，感覺「一家人被拆散了」。

2.2 過渡性房屋的局限性

雖然現有的過渡性房屋已能達成三點五個住屋權的條件，但現時計劃礙於單位供應來源及政策定位，故是次研究中，受訪者反映在「租務上的保障」、「文化適足程度」、「公平住屋機會」及「地點」三點五個條件方面，計劃仍有其局限性；而同樣，劏房亦是完全未能提供任何構成保障住屋權的條件。

2.2.1  未能保證續租，居民憂心重回劏房

現時過渡性房屋供應仍然不足及不穩定，營運機構亦未必能保證可銜接安排另一單位，而且房署公屋配屋的機制亦不透明，營運者及輪候人士其實未能掌握配屋時間，從而早一階段作出安排，故個案七吳女士「希望可以喺呢度或安排另一個地方住到上樓」其實大有機會落空；而對於輪候多年均未必能上樓的非長者單身人士而言，二至三年的租期對於他們來說更是雞肋，如未有選擇搬入過渡性房屋的個案四孔女士說「搬屋好麻煩，唔想搬完又搬」。

而居於劏房的居民情況就更差，不但未必有與業主簽訂租約，即使有簽及續約，在缺乏優先續居權的情況下，業主隨時可以因為任何原因決定不再出租單位，如個案一劉生就曾突然不獲業主續租，估計業主「兩年都係加得五百蚊，所以直接趕走自己，然後再直接放租四千幾好過」；而個案三陳生之前租住工廈劏房，更因政府巡查發現違規住用而被房東要求緊迫搬遷，租期更加不受保障。

2.2.2  共住元素或未能完全切合文化適足程度　

華人文化中對「家」有一定的期望，家庭是一個屬於自己家庭的空間，故受訪者多希望可於居所內保有自己的私隱，較不習慣時刻與其他人分享自己的生活，及擔心與人相處會出現磨擦，如現時租住需共用廚房單位的個案一劉生，就認為與他人共居始終不太習慣，「雖然大家知道對方情況都會互相遷就，無獨立單位咁好囉；如果完全獨立就當然好啲，唔駛咁拘束」。在板間房居民眼中，「共用洗手間及廚房」並非共融，而是因經濟考慮而「被迫接受」。如個案五鄧女士一家，之前居於頂樓的板間房單位，需要與鄰居共用廚廁，她的兒子因為共用洗手間的問題就被鄰居惡言相向，家庭甚至擔心到需要在房中聽到外面沒有聲音，才敢出房門使用廚廁。

2.2.3  缺乏公平及統一機制向有需要人士提供住屋機會

礙於現時供應量少，一般營運機構難以預留名額應付有突發房屋需要的基層人士，一般計劃推出後短時間內所有單位便能完成配對，故被逼遷人士往往亦只有「好彩」能碰上招募時間才能配對單位，營運機構亦很難預測下一個計劃的推展時段，難以支援急切需要人士。第二，不少基層人士教育水平不高，在缺乏社工主動接觸及介紹的情況下，其實難以掌握計劃推行的內容，甚至對過渡性房屋推行的資格、地點、時間及營運機構亦不甚了解，影響其未能主動就自己情況去作出申請。第三，受限於營運機構自身的服務定位、現有單位發展類型及供應，不同有需要組群可獲安排入住過渡性住屋的機會參差。例如：非長者單身人士現時需輪候最長時間方能上公屋，他們亦因自身購買力薄弱及需單獨應付住屋開支而較多蝸居最惡劣的環境，如：床位及板間房，但現時為一人住戶提供的過渡性住屋單位卻較其他住戶組合少；而針對雙親家庭或人數較多的大家庭，現時需要共住或居住面積較小的單位亦難以讓其受惠；長者家庭雖然在公屋輪候時能獲優先配屋，但其於申請過渡性房屋時條件卻與一般申請者一樣需要符合輪候公屋三年的資格。

而居於劏房人士就更加不受保障，因著租務不受保障，若業主不續租或大幅加租致需搬遷，他們常常需要按租約上列明的一個月搬遷通知期內離開單位，令他們不但徬徨，更要在短時間內急忙請假安排物色單位及應付突如其來的一筆過租金、上期、佣金、按金及搬遷費用，而該費用往往達萬元以上，令基層市民百上加斤。

2.2.4 位於具有社區配套及工作機會的地點

按政府2016年發布關於分間樓宇單位人士的報告，租住分間樓宇單位的基層人士較多於居住地的同區工作(42.2%)，遠比全港19.1 %高出一倍。有工作的基層人士，因劏房開支已經非常昂貴，如個案二波叔這種上班地點彈性的居民，一般期望居於交通較便利的地方，或同區工作，以節省交通開支及來回時間，在長工時之下爭取時間休息；但按現時趨勢，未來發展的地點或有機會較欠缺社區配套及周邊提供足夠的工作機會。而根據協會之前研究，「地點」為居民考慮入住社會房屋繼「租金」後的第二重要因素，比「租期」或「面積」更為重要。基層市民考慮到過渡性房屋只是短期居住，故期望能減少對現有生活的影響，以免影響現時生活，切斷現有生活網絡，如個案二及個案七受訪者提及「幾個小朋友都要九龍區讀書，唔可以搬到太遠」及「讀書唔多，搬得太遠我驚搵唔到嘢做」。

2.3 居民感受和想法節錄

3. 現有發展局限的原因分析

受訪者對過渡性房屋能有效改善住屋生活及保障其住屋權利方面評價正面，反映一個合宜的過渡性房屋對居民而言，其實不只是一個「租平、面積大」的居所，而是可以體現到租務穩定及具有權利保障，可以「安全」、「安心」及「安穩」地居住的地方，故政府現時決定發展過渡性房屋實為有效措施。然而現有計劃在「租住年期」、「受惠對象的申請資助」、「共住安排」及「地點」四方面仍然存有改善空間；另外，現時即使計算由發展商捐出的新界農地，政府公布現有及未來供應量暫時仍只有約一萬個，對比起廿萬居住不適切居所的市民數字仍為不足。因此，下文將從「權利保障」及「效率」兩大方向分項敘述計劃發展受限的原因分析，以期再針對性提出具體政府建議。

• 依靠發展過渡性房屋為唯一靈丹，其他紓困措施欠奉

房屋問題嚴重，縱使未來過渡性房屋供應目標已調整至一萬五千伙，但對比現時居住環境惡劣及有住屋需要的市民而言，落成的單位仍為不足。可是，現時政府除了於發展過渡性房屋方面稍有寸進，其他根原性解決問題的紓困措施仍欠奉，未有參考計劃租務及權利保障的優點去改善劏房問題，未能有幸受惠計劃的市民，只好繼續捱貴租下等待政府完成未知會否確實執行的租務管制研究。雖然近日政府推出第五輪紓困措施，向輪候公屋已有三年的一般家庭發放租金津貼至第一次配屋，但派發時間卻需時一年半，而當中津貼金額只為一直被指已脫離大市的綜援租金津貼的一半，同時佔輪候冊接近一半的非長者單身人士亦未能受惠。

• 權利保障的局限
• 受惠對象受限，計劃未能針對租務上最弱勢組群

現時不論公營機構或社會房屋共享計劃轄下的過渡性房屋項目，抑或新公布的房屋津貼，均以輪候公屋三年或以上作為基本申請條件，個別申請人的弱勢情況如醫療及社交需要、可負擔租金的能力、突發的住屋需要等反而淪為次要，住屋狀況的逼切及租金壓力理應與公屋輪候時間沒有任何必然關係。而且在現有過渡性房屋計劃下，非長者單身人士、雙親家庭及人數較多的大家庭可以申請的單位更是少之又少，而長者的申請條件亦與一般申請者劃一，或令最有需要的基層反未能優先得到援助。

• 單純以供應量及成本效益為成效指標，追趕數字忽視原有社會價值

現時政府在促成過渡性房屋項目落成時，角色側重於關注推展項目的技術要求及成本，偏向以效益為大原則去促成過渡性房屋^[1]。政府建屋花費公共開支，成本開支的考慮固然必要，但在居住質素上著墨更為必要。但政府現時不但未有就住戶最高租金佔入息比率及最低人均居住面積等設立統一標準，而且部份項目更不設租金上限，忽略居民可承擔能力；現階段亦未有就提供社會服務方面提供財務上支援，只依靠非牟利機構運用原有人手或其他基金的資助，未見對社會服務的重視。

• 發展新界用地建過渡性房屋，必須同時加強他區居民重建生活網

除著愈來愈多發展商表示願意捐出或借出新界農地建屋，預期新界會成為未來過渡性房屋的主要地區。不過按政府2016年發布關於分間樓宇單位人士的報告，當中居於九龍區的住戶佔最多(56.9%)，居於新界佔二成(23.6%)^[2]，能預計未來或將會有較多居民因應計劃落成地點而跨區搬遷，特別基層人士為節省交通開支及時間，偏好於同區工作，同時學童同時亦或需要轉校。現時政府在大幅推動此類型發展的同時，一般只公布單位數字，未有具體解說如何增加該區的就業及在學機會，不但令當區市民擔心爭奪資源，亦難以釋除劏房居民對跨區的疑慮。

• 效率上的局限
• 政府定位自我矮化，依賴民間推動欠缺效率

縱目標提升及公布單位增加，政府仍只定性自己角色為協助及促成者，在欠缺有建築經驗的公營機構及部門的參與，以致單位供應時間極不穩定及被動，現時不同項目落成時間的延後就足以反映計劃因資源錯配而致的欠缺效率。而至後期單位分配的行政工作，因現時各個計劃由不同營運機構推動，各計劃可自行訂立對象及內容細節，以致各個計劃不論單位的設計及對象等均未能有統一標準，基層市民亦難去獲取統一資訊，同時營運者亦難以掌握其他計劃的申請程序，不論營運者或基層市民都需花費不少時間於此等行政程序。

• 專責小組形式職能有所局限，處理跨部門協作吃力

促成一個過渡性房屋項目落成，當中所涉的部門除了負責房屋提供的運輸及房屋局，更多的前期評估是與地政總署、屋宇署、消防署等部門相關，尤其在現時計劃發展方向逐漸趨向於面積較大的閒置地或農地上建屋，當中涉及的不只是建屋，更需要整個地區的交通及水電基建配套的配合，以至與當區居民的融合，更見發展局、保安局轄下消防署、民政事務局、區議會等參與的重要性。

• 閒置物業及土地資料不透明，公眾難以監察土地發展

政府近日亦表示已覓得多幅「政府、機構或社區」(GIC)用地可作發展，然而該些用地現時卻暫只作有限度公布。在政府「地理資訊地圖」網頁上，861個公布的空置政府用地及空置校舍地方 (截至2020年1月)，當中極大部份均是不適合或沒有可能發展為住用用途的用地，當中原因包括面積太小、地勢傾斜、可租用年期少於3年、不能確定鄰近斜坡的穩定性、行車甚至行人通道受限等等。然而政府卻沒有再進一步公開該些適合發展用地，導致不同的營運機構難以取得資訊，公眾亦難以監察土地發展。

4. 政策建議

        總括而言，入住過渡性房屋的居民認同計劃有效(Doing the right thing)，大致能體現其推行目標，與居於劏房的市民的情況猶於天堂與地獄之別；然而計劃現時仍有局限，故本會就「促進更佳權利保障」及「提升推行效率」兩方面有以下政策建議。

4.1 積極落實其他紓困措施，保障基層人士適切住屋權

政府應參考非牟利機構於發展過渡性房屋的經驗，儘快於劏房市場平衡租務雙方的地位，保障未能受惠過渡性房屋的居民之適切住屋權，包括加快研究及重新確立推展租務及租金管制，包括租客優先續租權、延長搬遷通知期、遏止租金大幅加升、監管水電費用濫收情況、巡查及主動提升舊樓劏房的結構和消防安全，並儘快為所有居於惡劣環境的居民，而不止輪候公屋三年或以上人士發放恆常租金及維修津貼，以減輕基層人士的住屋壓力及經濟負擔。

4.2促進權利保障的建議

• 住屋需要為首要考慮條件，放寬過渡性房屋申請資格

過渡性房屋設立目的為改善基層生活，故申請條件實宜寬不宜緊，以涵蓋更多有房屋需要的基層人士。過渡性房屋應參考外國經驗，將輪候公屋年期要求與住屋需要脫勾，申請條件不應只集中在輪候公屋年期達三年以上之人士，而應容許非牟利營辦機構於申請條件上有更大彈性，以涵蓋更多房屋需要被忽略的社會群體，例如長者家庭、非長者單身人士、雙親基層家庭及人數較多的大家庭、甚或有短期儲蓄目標、同意在一定年期後遷出的非公屋輪候在職青年、願意服務社區的退休人士，加強社會房屋內不同社群互相的承托力，減少社會房屋等於貧民窟、依賴社會服務的負面社區標籤。

• 住屋質素為先：統一房屋提供標準及租金上限，延長租期，增設平台發放資訊

政府應統一過渡性房屋最低的提供標準，包括限制最低人均面積及確立必須提供的相應配套，同時亦應限制最高可收取租金佔收入比率，保障可負擔性，以免令過渡性房屋淪為「高級劏房」；另一方面，政府亦應容許營運機構可進一步延長過渡性房屋租期，或以其他項目銜接，以免在配屋前仍需再次花費時間及金錢再次搬遷。同時，慮及居民接收訊息途徑不足，政府亦應加強中央資訊發放，令有興趣的市民更能從單一平台集中獲取訊息，容讓其可以掌握開放申請時間，就自身的情況選擇最適合的房屋項目，同時減輕各機構的行政時間。

• 同步發展閒置市區物業及新界農地，提升小業主參加誘因

各個發展商積極捐或借出農地，土地面積達430萬平方米，部份可租用年期更至2047年，政府應研究發展租期接近三十年的土地為較高密度「臨時公屋」的可行性；同時因新界地區道路交通、排污和社區設施等配套與市區有一定差異，故具體發展需時可能更漫長，政府亦應硏究如何優化附近基建配套的方法，以協調地區取得發展共識。

另一方面，政府亦應持續主力尋覓市區可用官地及效能較低的工廈，透過公營機構增加市區供應，同時協助更多社會服務機構掌握發展過渡性房屋的知識，雙管齊下加快發展速度。政府應研究向有興趣參與計劃的私人業主提供具吸引力的誘因，例如稅務寬免或維修翻新工程津貼，以吸引更多有心人士參與，妥善運用市區土地。而就此類型發展，政府亦應考慮向相關非牟利營運機構提供社會服務費用或租金補助，以令更多有需要但租金負擔能力較低的基層人士受惠。

4.5  行政上的建議：

• 政府應設立跨部門小組或第三方部門，提升專責小組的職能及權力
• 因過渡性房屋項目規模愈趨大型及複雜化，所涉部門極多，例如掌握土地規劃、閒置用地及工廈資料的規劃署及地政總署、了解工程條例要求配套的屋宇署等均隸屬於發展局轄下，故政府不能只依賴單一政策局下的專責小組推動，需提升小組職權由覓地、前期可行性評估、規劃及設計至興建、工程管理等各階段提供一站式統籌及跟進，以大大加強現時項目落成的效率。
• 政府應為過渡性住屋的主要提供者，主動協調公營機構包括房屋署、香港房屋協會及市區重建局等可釋出作短期住用的資源，例如待重建的住宅或已凍結出租的工廈，同時善用其在房屋的規劃和發展上的執行力，主動大規模發展及提供優質的過渡性房屋。
• 政府應建立透明公開閒置土地及物業機制，定期主動檢視轄下管有閒置土地及物業，公開未來規劃及預期閒置時間，以讓社會更有效善用土地資源。房屋署亦應考慮主動與過渡性房屋營辦機構合作，公開更多編配資訊，讓機構可以更早規劃過渡性房間的編配或與居民討論後續安排，加強流轉。

4.6 長遠將過渡性房屋納入長遠房屋策略，訂定合理而能回應社會需要的目標，持續提供長中短期房屋供應。

香港社區組織協會
二零二零年一月十六日

^[1]香港特別行政區政府。2019。立法會十二題︰對過渡性房屋項目的支援。網上文件自：https://www.info.gov.hk/gia/general/201903/20/P2019032000363.htm

[2]政府統計處。2018。2016中期人口統計主題性報告：居於分間樓宇單位人士。網上文件自： https://www.statistics.gov.hk/pub/B11201022016XXXXB0100.pdf