基層婦女脫離綜援的情況及所需支援」 問卷調查報告

1. 研究背景

1.1 婦女貧窮及就業狀況

1.1.1聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》保障婦女權利

聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》（《婦女公約》）旨在保障婦女的權益，確保婦女能夠充分發展。公約於1996年延伸至香港。根據《婦女公約》第三條，締約國應承擔在所有領域，特別是在政治、社會、經濟和文化領域，採取一切適當措施，包括制定法律，保證婦女得到充分發展和進步。其目的是確保她們在與男性平等的基礎上，行使和享有人權和基本自由。此外，第十一條亦指出婦女享有社會保障的權利，特別是在退休、失業、疾病、殘廢和老年或在其他喪失工作能力的情況下，以及享有帶薪假的權利。可惜在香港這先進富裕的都市，這些措施未能全面落實，婦女的貧窮率高企。

1.1.2單親及新移民貧窮比率高，當中以女性為主

根據扶貧委員會《2015年香港貧窮情況報告》，香港貧窮人口為134.5萬，女性貧窮人口為722,800，佔貧窮人口超過一半(53.7%)，貧窮率為20.4%，較男性的19%為高。此外，單親及新移民住戶的貧窮率亦較高，35.8%的單親家庭（35,000戶）和31.8%的新移民家庭屬貧窮戶(25,400戶)，而整體住戶的貧窮率僅有14.3%。雖然2009至2014年間，單親貧窮住戶的數目及人口大致呈現下降趨勢，由2014年起則略為增長，從2014年的68,300戶增加至2015年的71,000戶。單親住戶中以女性單親為主，2011年中約64,040人（78.4%）的單親人士屬女性。而持單程證來港的新移民當中女性佔大部分（2016年佔66%），可見女性貧窮情況不容忽視。

有些貧窮住戶需要申請綜援，在2015年的貧窮人口中，若按社會經濟組群劃分，在政府介入前，約64.1%的貧窮單親住戶選擇申領綜援、33.8%有兒童的貧窮住戶申領綜援，另外有23.1%新移民貧窮住戶申領綜援。但新移民貧窮戶領取綜援的比例是所有群組中比例最低(見下表)，可見貧窮的新移民較多自力更生。

1.1.3「女主內」的觀念普遍存在，女性勞動人口參與率較低

根據婦女事務委員會的《香港女性統計數字2015》，女性的勞動人口參與率由2004年的48.7%，逐步上升至2014年的50.7%，比例仍遠低於男性的68.7%。女性在2014年因料理家務而不從事經濟活動的百分比高達40.3%，遠高於男性的1.8%。2014年女性工資中位數是$12,500，男性則為$15,000。同時，由於新移民婦女在內地的學歷和工作經驗不被認同，她們的工資更低於$8,000。 可見，婦女的貧窮問題較男性嚴重。

有關對婦女在家庭地位的看法調查結果顯示，經常分擔各類家務如照顧小孩、打掃及清洗衣服、買菜做飯、照顧長者、殘障或長期病患的家庭成員等依然女性偏多。高達70.6%的女性需要負責照顧小孩。而女性「運用時間模式」較男性不同，包括女性每天用於照顧家庭、義務工作及爲非同住親友作無酬活動的平均時間(2.7小時) 較男性(0.8小時)為多。男性平均每日用於有薪工作的時間(4.1小時)較女性(2.8小時)為多。女性在統計前12個月有參與義務工作的比例(13.5%)較男性的(9.2%)為高。傳統思想中強調「男主外、女主內」的性別分工定型觀念，尤婦女成為家庭的主要照顧者，這亦影響婦女參與工作及賺取收入的機會。

1.1.4「上下班時間」、「薪酬」及「工作時間」是女性料理家務者選擇工作的三大考慮因素

此外根據有關女性料理家務者的「就業意向」，在637,500名女性料理家務者中，約 38,300 名(6.0%)表示若有一份工作(包括全職及兼職工作)，一定會或多數會做這份工作 ; 而約 70,000 名(11.0%)女性料理家務者表示有可能做一份全職或兼職工作。「上下班時間」、「薪酬」及「工作時間」是選擇工作的三大考慮因素，而「靈活的工作時間」、「半職工作」及「在家工作」能提高她們從事工作的機會。

1.2、綜合社會保障援助（下稱「綜援」）計劃

1.2.1 綜援宗旨

綜援是以入息補助方法，為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們入息達到一定水準，以應付生活上的基本需要。

1.2.2 綜援申請條件

1.2.2.1居港年期:

1、是香港居民；2、取得香港居民身份不少於一年；及3、在取得香港居民身分後，在香港總共居住滿一年(即由取得香港居民身分至申請日前)，居港一年的日數無須連續或緊接在申請日前，在申請日前如離港不超過56天(不論連續或間斷)亦視爲符合居港一年的規定。其中18歲以下的香港居民可豁免上述1同2的居港規定，在特殊情況下，社會福利署署長可考慮使用酌情權，向未符合居港規定的綜援申請人發放援助。

1.2.2.2 經濟審查:

需經過入息審查，確保每月評估的總收入低於他們在綜援計劃下所認可的每月需要總額，此外亦需進行資產審查，申請人及其家庭成員所擁有的資產(包括土地/物業﹑現金﹑銀行存款﹑保險計劃的現金價值﹑股票及股份的投資及其他可變換現金的資產及財物)總值不得超過規定限額。

1.2.2.3 家庭情況審查:

因爲年老、單親照顧子或傷殘或長期病患或低收入低於綜援，或失業，15至59歲身體健康正常的失業申請人﹐如失業或每月從工作中所賺取的收入或工作時數少於本署所定標準﹐必須積極地尋找全職工作及依照本署規定參加自力更生支援計劃。

1.2.2.4 援助金類別

援助金大致可分三類，不同類別的受助人可獲不同的標準金額，以應付生活上的基本需要。

1. 標準金額

不同類別的受助人可獲不同的標準金額，以應付生活的基本需要。

2. 補助金

因應不同綜援受助者的需要，發放一次性或按月派發的補助金，例如：爲年老、殘疾或經醫生證明爲健康欠佳的受助家庭可設的長期個案補助金。單親家庭每月可獲派單親補助金，爲非居於院舍而年老、殘疾或經醫生證面爲健康欠佳的綜援受助人而設的社區生活補助金，年齡在12-64歲，殘疾程度達100%或需要經常護理的受助人的交通補助金，院舍照顧補助金。

3. 特別津貼

申請人可獲派特別津貼，多項派予健全成人/兒童的特別津貼於1999年被削減後，現時僅派予長者/殘疾人士/健康欠佳人士，包括租金按金津貼，公屋的水電及煤和石油氣按金津貼、搬遷津貼、電話安裝費津貼、每月電話費津貼、老人緊急召援系統津貼、換家居電綫費用津貼、往返醫院/診所交通費津貼、醫療/復康/外科及衛生費用津貼和牙齒費用津貼等。

1.2.3 綜援的重要變遷

綜援自1971年推行後，於1998年檢討，至今未有再進行大型檢討。於1997年確定每年按「社會保障援助物價指數」調整綜援標準金額的機制，但特別津貼項目不包括在內。1999年當局因本港經濟狀況削減綜援金和取消多項針對健全人士的補助金和特別津貼，至今未有恢復。2003年以「社會保障綜援實際物價指數」(社援指數)代替「社會保障綜援預測物價指數」作準則，以上年的指數計算下年生活，未能切合家庭生活需要。港府雖推出各項協助失業和單親綜援受助者的就業援助計劃，而針對綜援人士工作的豁免入息限額於2007年由600元調高至800元，但自2008年以來，物價、交通費、租金年年上升，通脹嚴重，豁免入息限額仍未有上調。

1.2.4 支援綜援受助人工作的措施

1.2.4.1 自力更生援助計劃

社署現時委託非政府機構營運自力更生綜合就業援助計劃（下稱「就業援助計劃」），當中包括四類人士:

(1)「一般就業援助計劃」:為申領綜援而年齡介乎15-59歲，身體健全的失業人士或低收入綜援人士（即每月從工作中所賺取的收入或工作時數少於社署規定）；

(2)「加強就業援助計劃」:為已接受一般就業援助服務的失業綜援申請人提供訓練及工作體驗服務；

(3)「欣曉計劃服務」:為最年幼子女年齡12-14歲的綜援單親家長和兒童照顧者提供就業援助服務及照顧子女的資訊；以及

(4)「走出我天地計劃」，為15-29歲失業綜援申請人提供針對性包括激勵性及紀律性訓練的就業援助服務。

1.2.4.2 綜援的豁免計算的工作入息

豁免計算入息的安排，是鼓勵綜援受助人就業和繼續工作。豁免計算入息是指在評估受助人應得的綜援金額時，無須要援助金額中扣減的工作入息，只要受助人領取綜援不少於兩個月，即可享有下列豁免計算入息安排：

換言之，綜援受助者每月收入首800元可獲全數豁免，若每月獲得4,200元或以上的收入，除了最高豁免計算金額2,500元，其他餘下收入將被全部扣除。近年通脹高企，僅800元的全數豁免額，在支付了上班的車費、膳食費，實在所剩無幾。另外，其中15歲或以上的受助人從新工作賺取的首月入息，可獲全數豁免計算，但受助人必須在過去兩年內未獲此項豁免。若受助人因就讀培訓/再培訓課程，若有培訓津貼，最高豁免額為2,420元。

1.2.4.3「進一步鼓勵自力更生綜合就業援助計劃綜援受助人就業的獎勵計劃」

關愛基金於2014年4月1日推出由社署負責推行為期三年的獎勵試驗計劃，旨在探討以獎勵金提供誘因，進一步鼓勵健全的綜援受助人就業，從而脫離綜援網。計劃透過隨機抽樣方式選出2050名就業援助計劃的參加者，包括第一類至第四類服務的受助人，即包括單親家長或兒童照顧者。在獎勵計劃下，如參加者就業，每月工作時數不少於120小時及每月收入高於4200元，可將其賺取的收入累積起來，當達到資産限額的兩倍時，關愛基金作等額撥款，協助其脫離綜援。若參加者在個別月份的工作時數或收入未能符合規定，他們僅在該月無法累積獎金，但仍然可繼續參與計劃。社署已委託中文大學於2017年4月後的一年內進行成效評估。

1.2.5 綜援的租金津貼

1.2.5.1 租金津貼金額

租金津貼是按合資格的家庭成員人數計算，受助人可獲發的租金津貼金額為實際繳付的租金或按合資格的家庭成員人數可得的租金津貼最高金額，兩者以金額較少者為準。

1.2.5.2 租金津貼超租情況嚴重

由於近年來私人樓宇租金創新高，出現受助人按家庭人數獲發的實際租金超出租金津貼的最高金額個案，受助人需用標準金額補貼其租金。

雖然政府每年調整「綜援基本金額」，但自2003年削減「租金津貼上限」後至今只按甲類消費物價指數租金指數部份調整，至2016年底，約有19,829個案出現租金津貼超租情況，情況以租住私樓的1-2人家庭最嚴重，租住私樓的綜援戶超過56.3%有超租情況13。綜援戶需用生活費貼租金，生活愈來愈困難。

1.2.5.3 為租住私人樓宇的綜合社會保障援助住戶提供津貼

關愛基金於2011年10月首度推出「為租住私人樓宇的綜合社會保障援助住戶提供津貼」援助項目，並分別於2013年、2014年、2015年和2016年再度推行項目，爲租住于私人樓宇而所付租金高于綜合社會保障援助(綜援)計劃下租金津貼最高金額的綜援住戶提供一次過津貼，以紓緩他們在週期性租金上升時所面對的經濟壓力。

社署會根據綜援人士已呈報的租金資料辨識合資格的綜援住戶。 每個合資格的一人綜援住戶可獲發一次過2,000元津貼，而二人或以上綜援住戶可獲發一次過4,000元津貼。然而，津貼仍未恒常化，且為居於私人樓宇的綜援住戶提供一次性的津貼，協助有限及不足，並未有處理私樓租金高昂的問題。

1.3綜援受助人情況

1.3.1單親為綜援受助類別第二高組群，女性較男性多申領綜援

本港領取綜援人數由2004年起持續下降，顯示就業率高及最低工資的推出，令不少基層市民能夠脫離綜援網自力更生，但成年女性領取綜援的人數仍較男性多。據社會福利署資料顯示15，截止2017年3月，有236,522宗綜援受助個案，若按個案類別劃分，最多受助類別為年老者，共144,781個案，佔整體受助人的61.21%，其次為單親，有26,779個案（佔11.32%）。此外，據社署2016年10月20日回覆本會的信件中顯示，截至2015年終，年齡介乎22-60歲的綜援受助人當中，女性有67,143人（佔61%），男性則有43,506人（佔39%）。再加上單親住戶中以女性單親為主，2011年中約64,040人（78.4%）的單親人士屬女性16，數據顯示女性較男性多申領綜援。

1.3.2 新移民申請綜援數字下降及佔綜援總個案約6%

新移民領取綜援的百分比大幅下降，由2001年的15%大幅下跌至2015年年底的不足6%。2001年時，共有365,999名單程證持有人來港，而當時的全港人口為6,714,300，綜援受助人總數為397,468，新來港定居少於7 年的綜援受助人人數為58,57617。社署自2004年1月1日更改領取綜援的來港資格，由居港滿一年變成需住滿七年，終審法院於2013年12月17日就綜援計劃的居港規定司法覆核案件

作出裁决，宣布于2004年實施的綜援政策違憲，綜援居港限制恢復至一年。截止2015年底，總綜援個案有228,107宗，涉及居港未滿7年的綜援獲批個案為13,446宗(佔整體綜援比例5.89%，人數為18,715)。而2009年至2015年過去七年313,101名新移民來港，僅5.97%新移民領取綜援，其中涉及18歲或以上的新移民人士個案僅為1,097宗(佔0.48%)。新移民領取綜援的原因主要是由於單親和年老，分別佔40.12%和22.57%18。雖然社會福利署署長可酌情批准未能符合居港1年規定的新移民綜援申請，由2013年12月17日至2015年12月底，酌情獲批個案僅479宗。

1.3.3 觀塘、葵青、元朗和深水埗最多個案領取綜援

若按區議會分區劃分，貧窮率最高的區依次為深水埗、觀塘、黃大仙、元朗和葵青，貧窮率分別為17%、16.8%、16.2%、16.0%和15.7%20。截止2015年底，在228,107宗綜援個案中，擁有最多綜援受助者個案的區分別為觀塘區有31,108宗（13.64%）、葵青區有22,734宗（9.97%）、元朗區有21,890宗（9.57%），而深水埗區則有21,245宗（9.31%）21。可見貧窮率較高的地區，綜援受助個案也較多。

1.4 託兒政策

現時約有十萬名綜援兒童，他們的母親如要全職工作，便需要託兒服務，可惜香港的託兒服務數目嚴重短缺，服務內容亦未能跟上家庭的需要，例如:開放時間不足、缺乏接送服務、收費不菲、减免費用名額少等，未能有效支援婦女就業。以下簡介其中一些服務：

1.4.1 幼兒照顧服務

爲支援一些因工作或其他原因而暫時未能照顧子女的父母，社會福利署提供以下託管服務：

（1） 爲三歲以下幼兒提供照顧服務的資助獨立幼兒中心和附設於幼稚園的資助幼兒中心

（2） 爲六歲以下幼兒提供照顧服務的暫託幼兒服務和延長時間服務

（3） 爲九歲以下兒童提供照顧服務的鄰裏支援幼兒照顧計劃

截至2016年底，各類服務的資助名額約10618個。

1.4.2 課餘託管服務

此外非政府機構亦會以「自負盈虧」及「收費模式」營辦，主要為6至12歲的兒童提供支援性質的服務。服務內容包括功課輔導、家長輔導和教育、技能學習和其他社交活動等。社署提供課餘託管收費減免計劃，豁免全費或減免半費資助。

1.4.3 「校本課後學習及支援計劃」（「校本計劃」）

學校和非政府機構可參加教育局實施的「校本課後學習及支援計劃」（「校本計劃」），從而獲得撥款為清貧學生分別籌辦校本和區本課後活動，幫助他們全人發展和個人成長。在2015/16學年，有關計劃的撥款總額約二億四千萬元，其中校本及區本課後活動的撥款各約一億二千萬元。

1.4.4「關愛基金─課餘託管試驗計劃」

教育局由2012/13-2015/16年亦推行「關愛基金─課餘託管試驗計劃」，以資助學校及非政府機構，為來自低收入家庭的小一至中三學生，延展他們的課後活動，鞏固課堂所學，並減輕父母督促子女功課的壓力，現時計劃已經完結。

1.5社會保障制度在海外的發展

社會保障制度是以國家或政府為主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或者永久性失去勞動能力以及各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。聯合國《人權宣言》中有關「福利條款」第22條：「每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，亦有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現」。

在西方國家而言，主要是普及性（福利型）和選擇性（剩餘模式）的社會保障。瑞典等多個歐洲國家都實行福利型社會保障，保障每個國民在任何情況下體面地生活，其保障目的已不完全是預防和消滅貧困，而在宣示福利國家對個人尊嚴的重視，亦視之為每一個國民應享有的權利。美國則是剩餘模式下的代表，強調政府服務作為最後的防線，當每個人及家庭無法自顧時才作出補救性的介入，強調傳統的自力文化。

香港現時的社會保障較接近美國的選擇性保障，以綜援為例，雖然提供了最基本的安全網，卻無法確保其受助者體面或有尊嚴的生活，僅在個人沒有能力負擔起生活最低需要時，政府才介入。這種剩餘模式易做成社會標籤和分化，認為福利只是一種扶貧、慈善和施捨。

1.6 鼓勵婦女就業的國際經驗

由於缺乏有效政策配套，婦女(特別是單親家長)在就業方面面對各種困難，包括：難從事全職工作、就業不穩定、工資微薄、缺乏時間照顧子女等。因此，各國政府甚少采取單一政策，轉而采用一組「政策群」來協助單親家長脫離福利網。美國、挪威、新西蘭、荷蘭、英國及愛爾蘭等國家均並非單一要求家長「從福利到工作」，亦透過協助就業政策和兒童照顧等配套服務協助申領福利的受助者。達到平衡勞工就業、擔當家長、照顧兒童三方面要求，一方面鼓勵家長就業，提高生活水平，另一方面關顧到兒童的福祉及照顧者的特殊需要。

其中美國除對參加「有需要家庭臨時援助計劃」(TANT)的受助人提供就業協助計劃，亦大力發展類似本港社區保姆計劃的照顧計劃，77%的託管由家庭照顧者（home-based providers）提供；挪威較重視對兒童照顧者的支援，2014年約85%的母親和80%的父親符合資格申領照顧者津貼（Parental benefit during parental leave），支援父或母在家照顧子女一年，最長支援年期爲3年，此外兒童從出生至18歲，每月支付兒童津貼(Child Benefit)；新西蘭則以「深化個案管理」模式跟進受助者各方面的需要13歲或以下兒童根據年齡段可獲不同的津貼；荷蘭為18歲或以下的兒童提供各種津貼，包括兒童預算（Child Budget）、兒童津貼（Child Benefit）和兒童照顧津貼（Childcare Benefit）；英國為15歲以下兒童提供託管服務，亦有兒童照顧券(Childcare voucher)；愛爾蘭亦鼓勵受助者脫離綜援，提供「重投就業津貼」（Back to Work Family Dividend ，BTWFD）支援期達兩年、「求職者津貼」（Jobseeker’s Allowance(JA) and Benefits(JB)、「求職者過渡津貼」（Jobseeker’s Transitional payment, JST等），全方面支援照顧者重投經濟活動。

1.7、香港綜援婦女難脫貧，需重新檢討助脫貧方法

而本港雖然綜援有滿足受助者的基本生活需要，但支援配套服務不足，由於綜援的受助者以婦女為多，這些婦女更多是單親家長，很多因照顧兒童，其發展空間及經濟能力受侷限，既不利婦女個人發展，亦不利家庭及子女發展。香港應借鏡外國經驗，改革綜援制度，除提供就業支援服務外，亦需發展針對兒童成長和兒童照顧的支援政策和推行鼓勵計劃，如效仿英國和受爾蘭提供重返社會計劃、「重投就業津貼」、「求職者津貼」和「求職者過渡津貼」，全方面支援婦女綜援受助者重投經濟活動。