不適切居所 (劏房、板房、籠屋) 租務情況調查報告
1. 調查背景:
根據外國調查機構最新發表的報告顯示，香港連續 10 年成為樓價最難負擔城市的榜首。以家庭入息中位數計算， 香港市民要不吃不喝 20.8 年方能擁用一個屬於自己的穩定居所。「離地」的樓價亦嚴重影響到租務市場，本港私人住宅樓宇的租金在過去 10 年間持續上漲，已上升至難以負擔的水平。住屋成為本港各個階層最關注的議題，亦為政府施政的重中之重。
根據聯合國《世人權宣言》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》，人人均有權享受「其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境」。當中相關委員會更就適足住屋權提出了七大標準，詳列如下：
| 標準 | 內容 |
| 居所穩定性 | 確保居住者受法律保護，以免受到強迫驅逐、 騷擾和其他威脅； |
| 基本設施提供 | 確保居住者享有安全食水、日常所需的能源、衛生及其他基本生活設施 |
| 可負擔性 | 住屋開支為居住者可承擔的水平，不會對其日常基本生活構成影響 |
| 居所適切性 | 安全居所，需有足夠空間；同時能使居住者免受「寒冷、 潮濕、炎熱、風雨、其他健康威脅和結構危險」 |
| 無障礙 | 保障社會上弱勢和邊緣群體的特殊需求； |
| 地點 | 居所的位置需有一系列配套，例如就業機會、學校、保育中心和其他社會基礎設施 |
| 文化處境 | 不存在任何形式的歧視，尊重並考慮地區之文化特性、展現文化身分和多樣的住房， |
以上述作量度標準， 香港政府在保障市民住屋權上可謂完全不合格。當中基層租戶的處境最為嚴峻， 他們大多因經濟條件局限只能租住衛生環境惡劣的床位、板房或劏房單位。這些居所狹窄、鼠患蝨患問題嚴重、有部分更需與人共用廚廁， 缺乏基本生活設施， 在「居所適切性」上完全不達標。而它們的每月租金動軋佔據基層租戶的三分之一收入，沒有「可負擔性」可言。而隨著政府於 2004 年撤銷「租住權保障」， 舊區內床位、板房或劏房單位的迫遷屢見不鮮， 業主在沒有提供理由及足夠通知期下要求租戶遷出的情況時有發生， 基層租戶的「居所穩定性」沒有任何法例可保障。
綜觀香港的租務發展，昔日政府在租務市場上曾有更積極的介入以保障市民的權益。例如：1998 年實施的租金管制條例規定私樓業主兩年加租不可多於市值九成，或加租幅度不應超過三成，有效管制業主不能短期內瘋狂加租，保障租客權益。惟當時全港只剩下約 15,000 個單位受管制租賃，約佔全港私人住宅樓宇的 1%，受影響住戶只剩下約18,000 個家庭。而當時的市值租金與受管制租金差距亦逐步收窄，政府考慮以上兩個因素認為解除租金管制不會令租客有太大的負面影響，故決定撤銷相關條例。而到 2004 年，政府撤銷租住權保障，租客不再享有原有法定權利：只要願意繳付租金，大多情況下租客可保證於滿約後繼續租用同一物業（即優先續租權），通知期規定亦遭撤銷，業主只需一個月通知即能遷出租客。
當局作出上述兩項重大修訂時社會上公私營的樓宇供應均十分充裕，私人樓宇租金持續下滑，而公屋輪候冊家庭的數目大幅減少，公屋平均輪候時間更由 1990 年時候的 9 年，大幅縮短至 2003 的約 2.6 年1。故政府以租客議價能力已大幅提升，再沒有充份的理由為租客提供過份的保障為由撤銷相關法定條例以讓物業市場更自由地運作。 但時移世易，過去 10 多年間社會情況已與當年大相逕庭，政府有迫切需要重新介入租務市場以平衡業主與租客的權益。
公營房屋嚴重不足
與昔日撤銷相關法定條例的情況不一樣，現時社會正面對前所未有的公屋短缺危機。運輸及房屋局最新數據顯示，2020/21 年度至 2024/2 年度期間公屋及綠表置居計劃（“下稱綠置
居”）單位的落成量平均只得每年 13, 420 個 2，較每年 1.5 萬個單位的建屋目標低。而當中2020/21 及 2024/25 的落成量更分別只有 8000 伙及 5500 伙，情況令人擔憂。政府在最新的
《長遠房屋策略》(下簡稱為長策)周年報告中推算未來十年總房屋供應目標為 43 萬伙，當中公屋及綠置居供應目標佔 21 萬伙3，然而房委會和房協暫時公布未來五年公屋或綠置居單位的預計總建屋量只有近 7 萬個，故若要達標，政府必須在下一個五年大幅度追趕落後數字。公屋供應嚴重不足，但需求卻未有大幅減少趨勢，公屋申請宗數在過去數年一直徘徊在二十多萬宗的高水平，而公屋平均輪候時間亦達 5.5 年。
私人樓宇租金飆升
有別於 1998 年的情況，私人住宅樓宇的租金在過去 20 年間持續上漲，市民的租金負擔能力亦響起了警號。根據差餉物業估價署的數字，比對兩個 10 年(2000-2009 及 2010-2019)間全港各類型住宅單位的租金變化（見表格一），租金一直有上升的趨勢。而近 10 年的升幅更明顯加劇，當中越小的單位租金升幅越大。2010 年第三季至 2019 年第三季期間，A 類型小型私人住宅單位租金已上升 80%，升幅遠較其他較大單位顯著。然而，在 2010 年至 2019 年期間， 每月家庭入息中位數只由$18, 150 升至$28, 575。雖然入息增加了 57.4%，仍追不上同時期的租金升幅，反映一般住戶需承受的租金負擔不斷上升，而此情況對低收入住戶而言影響大。
| 租金指數 | A 類單位(40 平方米以下) | B 類單位(40-69.9 平方米) | C 類單位(70-99.9 平方米) |
| 2000 年第三季 | 97 | 96.6 | 99.2 |
| 2009 年第三季 | 102.8 | 100.8 | 100.3 |
| 增幅 | 6% | 4% | 1% |
| 2010 年第三季 | 123 | 120.3 | 119 |
| 2019 年第三季 | 221 | 197.3 | 168.9 |
| 增幅 | 80% | 64% | 42% |
表格一
分間樓宇單位數目上升
公屋供應緊絀，輪候時間一再延長，加上私人住宅的租金不斷上漲，低收入住戶因購買力不足在租務市場上的選擇亦愈來愈少，迫於無奈租住面積較小的分間樓宇單位（俗稱“劏房”），導致過去數年間劏房遍地開花。根據政策二十一的文件，2011 年中本港有 31,800個劏房單位，但到 2016 年政府統計處進行調查時發現劏房數目已有近 92, 700 間，短短數年上升逾 3 倍。長遠房屋策略 2019 年週年進度報告，2019 年本港有 119,100 戶居住環境欠佳的住戶，較 2018 年 116,600 有所增加。居於劏房住戶不但面對租金負擔上升的壓力，他們的住屋質素亦非常惡劣，居住空間狹小、欠缺採光及通風，衛生情況亦不佳。他們為私樓租務市場中最弱勢的社群，議價能力低，在租務上亦較其他組群遇到更多不公的情況，孤立無援。
以上各點論證了政府昔日認為租客議價能力已提升，不需為其提供過份保障的說法已有所轉變。在沒有任何租務法例保障下，基層租住市場的租金變化及租務上是否衍生出任何問題均為是次調查主要探討的部分。
1 業主與租客(綜合)條例》(香港法例第 7 章) 租住權管制諮詢文件，網上文件自： https://www.info.gov.hk/archive/consult/2003/tenure-c.pdf
2 請參閱公營房屋預測建屋 https://www.thb.gov.hk/tc/psp/publications/housing/public/phpf/index.htm
3 《 長 遠 房 屋 策 略 》 2019 年 周 年 進 度 報 告 。 網 上 文 件 自 ： https://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/LTHS_Annual_Progress_Report_2019.pdf
