不適切居所長者住屋需要研究報告 發佈會

公屋輪候勢「破四」 長者勞碌半生等到死

今日(11月21日) 長者日，宣揚「老有所養、老有所居」的精神。然而，本港政府偏偏反其道而行，連串的房屋及福利政策失策，導致基層長者生活在水深火熱中。全港長者的公屋輪候宗數逾22,000宗，截至本年9月底，公屋輪候時間創22年新高，當中單身長者輪候時間高達3.8年，長者苦候公屋的情況愈趨惡化。政府雖聲稱2047年前要「告別劏房、籠屋」，但未來五年落成的公營房屋單位落成量只有約十萬伙。現居住在劏房、板房、床位長者短期上樓無望，其健康、安全、尊嚴及住屋權利均未見保障，勞碌大半生仍難以居家安老。

本會一直關注長者的住屋需要，故於2021年10月至11月期間訪問190名年屆60歲或以上、居住於不適切居所的長者，了解其住屋及經濟需要及建議。有關本會《不適切居所長者住屋需要研究》的問題分析及建議節錄如下：

1. 現存問題

1.1  貧病交加無奈居劏房，何以保障長者尊嚴?

勞碌大半生只求安樂窩。然而是次調查中，不適切居所的受訪長者年齡中位數達67歲仍要憂心「無瓦遮頭」。分別有95%及12%受訪者表示，因「經濟困難」及「離婚」租住不適切居所，亦有是因「子女另組家庭」(4%)，反映長者因人生經歷變化、經濟波動等無奈原因，租住不適切居所。受限於經濟狀況，長者住戶租金對比一般劏房研究的中位數為低，但租金中位數仍高達3,550元，其租金佔收入比約為四成，工作長者的每月工作時間中位數更為208小時，最高工時更達336小時，然而整體每月工作入息卻只有11,000元，最高齡的工作長者為76歲，當中逾八成工作長者擔任清潔(53%)或保安(30%)等低收入工作，長者戶老病貧交加仍需勞勞役役力抗租賃市場高壓。

1.2  綜援租津追不上市價，倒貼生活費交租，何以安居?

年紀漸長身體老化，長者即使期望自力更生亦困難重重，面對經濟困境及缺乏親友支援，長者只好依靠政府資助(「綜援」(43%)及「長者生活津貼」(11%))生活。當中，約4成半長者的資產少於10,000元，領取綜援長者的資產中位數更只是3,500元，如遇到突然的身體或住屋轉變，根本難以應付。

收入資助微薄、儲蓄見底，長者依靠綜援終老，然而現時綜援一人租金津貼僅有2,515元，遠遠追不上私樓租金水平，面對此情況，長者往往只能選擇「超租津」(40%)，抑或犧牲基本的住屋標準，居於板房、床位共用廚廁(24%)，無論長者選擇何者，都是本港財富轉移、房屋政策雙重失當所致，導致長者難以安居安老。

1.3  屋細衛生差，漸弱身體如何健康?

經濟壓力未能租住更衛生環境，受訪長者的健康亦明顯較同齡長者為差：調查發現，有接近五成長者自評健康為「差」或「非常差」，只有不足兩成長者自評健康為「好」或「非常好」； 對比全港長者中只有一成長者自評健康為「差」，四成長者自評健康為「好」或「非常好」 ，可見居於不適切居所長者自覺健康較差。健康欠佳，受訪者的人均居住面積中位數更只有50呎，而且亦有鼠患、木蝨及通風等問題，反映居住環境除了狹小外，亦存在衛生問題，完全未能體現符合聯合國訂定的房屋指標。

1.4  行動不便迫上劏房，長者跌倒出入如何平安?

跌倒是本港長者受傷的最主要原因，每年逾四萬四千人次因此住院 ，調查發現居於不適切居所的長者跌倒風險明顯較高。有約五成長者表示行動不便 (包括需及不需使用助行架、手杖或輪椅)。行動不便的長者中，高達七成人(73%)表示居於沒有平地電梯的單位，被迫要行樓梯出入。

同時，估計受限於長者行動能力不佳，是次研究受訪者單位樓層中位數為唐四樓，對比本會就一般劏房人士研究數字為低，但市場上一般低樓層單位均較為昂貴，長者面對經濟限制，惟有犧牲住屋面積，致人均居住面積中位數只有50平方呎，而在空間不足下更容易因雜物拌倒，亦難有安全設備(如扶手或助行架)，分別接近四成及三成受訪者表示居所樓層令出入困難及樓梯無照明容易跌倒。可是，現時政府卻完全未有針對唐樓及不適切居所床位長者有任何經濟或住屋改善上的支援，令長者難以安居。調查顯示，共有接近三成長者表示過去一年曾於單位或樓梯內跌倒，可見不適切居所危害長者安全。

1.5    體弱亦難早上樓，體恤安置何以體恤?

調查顯示，有81%長者患有慢性疾病，嚴重的個案更罹患癌症；59%人覆診期頻密至每三個月一次，反映受訪者普遍體弱。然而，有24%長者蝸居在床位、板房、工廈，最高有22伙人共用廚廁，可謂是散播病毒的最佳溫床，恐怕會進一步拖垮原本免疫力較低的長者身體。

高達九成體弱長者表示，不知道可以循「體恤安置」，藉以加快上樓。事實上，體恤安置申請宗數由2015/16年度的1,450宗下降至2019/20年度的705宗，五年間暴跌51.4% 。同時居住環境惡劣的住戶數目卻由2015年的106,600個增至2019年的122,000個 ，潛在一定的優先上樓需求。然而，體恤安置申請不升反跌，反映機制未能有效運行，沒有協助有特殊住屋需要的群體。體恤安置的問題如下：

1.5.1       體恤安置的申請人需要「過五關斬六將」，經過個案社工推薦，單位主管、家庭綜合服務中心、社署地區福利專員三重批核，最後交由房署決定結果。房委會一方面聲稱體恤安置不設編配上限，一方面每年固定預留2,000個相關名額。名額有限，各層把關者採取更嚴苛的審批準則，結果大量體弱、貧窮長者被排除在計劃外。

1.5.2       申請人經評估證實有社會或醫療因素，即使未到達配屋階段，亦會進行緊急的公屋編配，可見體恤安置以需要為本，公屋輪候年期為次，是一套較人性化、特事特辦的機制。但現實過分注重醫生推薦信，i) 描述病情、ii)證明住屋環境不獲改善，將導致其病情惡化，iii)醫生推薦加快上公屋，缺一不可，但後兩者並非硬性要求。調查發現，有83%長者使用公營醫療系統，但由於政府診所及專科缺乏固定的診症醫生，加上醫生沒有進行家訪，通常拒絕評估申請人的居住質素。體恤安置嚴重向醫療角度傾斜，設置連串科學化非必要的硬指標，有違機制以人為本的原意，本末倒置。

1.5.3       在劏房林立的地區，前線單位收到住屋求助時，因前線同工需要兼顧大量不同個案的複雜背景，求助者往往需要「鬥窮鬥慘鬥體弱」，才被考慮提出體恤安置機制。申請人的居住地點決定審批體恤安置的單位，但在現行機制下，即使申請人不滿結果，亦上訴無門。

1.6  現金津貼及社會房屋限制多，輪候超三年，長者何以受惠?

房房委會早年定下輪候指標，承諾「一般申請者」及「一人長者」分別三年及兩年上樓，而一人長者家庭輪候時間早於2015/16年突破兩年關口，最近平均是3.8年，政府上樓承諾淪為空談，調查中便有5成半有申請公屋的受訪長者輪候時間中位數已達3年、接近3成已達5年，雙老家庭更有43%輪候超過5年的情況。

針對輪候時間進一步延長，政府指現時有過渡性房屋及現金津貼計劃作短期支援。獨老及雙老家庭的身體及居住狀況之差，若與一般家庭一樣以三年為劃線，實為過於苛刻。長者上樓時間平均為3.8年，能受惠於上述計劃的時間極少。因此43%長者考慮租約年期，選擇不申請社會房屋。同時，運房局現時每間過渡性房屋單位的工程資助上限為550,000元，小規模的項目根本難以提供「長者友善」的居住環境，例如易達空間、扶手等設計。非牟利團隊的社會服務資助欠奉、豁免輪候三年名額不足，亦限制了營運機構大量招收長者的空間。

1.7    市區公屋供應緊絀仍轉出售，何以再忍心耽誤長者上樓時間?

長者大半生熟習某個居住環境及建立了社交圈子，一般難以在老年重新適應新社區，故此受訪92%的獨老/雙老家庭的公屋選區均為「市區」。可是未來數年，位於「市區」的新公屋/綠置居建設量大停擺， 2022至23年更是零落成(表1)。

市區公屋供應緊張，配額亦嚴重失衡，長者常見的1至2人單位佔整體市區供應僅10%左右，每年相若。更甚的是，政府近年動輒將出租公屋用地改劃成綠置居出售，實際減少分配長者的出租單位，單身長者平均輪候年期勢超四年。而近期的綠置居計劃重量不重質，納米化設計根本無法吸引公屋買家，結果大量細單位滯銷，既無法帶動公屋住戶「向上流」，亦浪費珍貴的房屋資源，導致逾20,000宗全長者家庭上樓無期，兩邊不討好。

1.8 公屋選區廣闊，導致資源錯配

政府在1998年將公屋選區收窄至四區，即「市區」、「擴展市區」、「新界」及「離島」。但目前各區域範圍太廣，市區包括港島及九龍；擴展市區東至沙田，西至東涌。是次調查發現，除了「租金」、單位設施外，有35%的受訪長者會考慮居所是否「鄰近熟悉的地區」、「鄰近原有居住地方」。現時選區範圍以致公屋資源錯配，前線所見，不少長者因獲配單位的位置不理想，例如深水埗長者獲得鴨脷洲屋邨，結果被迫放棄編配，拖長輪候時間，同時減慢公屋流轉，實屬可惜。

1.9 制度以外 老死在劏房

長者能否受惠於社會房屋、現金津貼等措施，首先要有申請公屋資格。在沒有申請公屋的長者中，有九成均是因婚姻、曾享有資助房屋而未能申請公屋，所有人均希望可再次上樓改善住屋環境。按照現時的申請機制，兩夫婦在未辦理離婚前、一方未去世等情況下，必須聯合申請公屋。本港現時家庭狀況日益複雜，籠屋、板房長者因經濟或家庭狀況等原因而產生出申請公屋的需要，一刀切要求證明婚姻狀態並不合時宜。

申請人不論本人或其配偶，只要一方/雙方是資助房屋前業主便喪失申請公屋資格。公屋申請指引「2.2.4」表明，申請人必須在五個特殊原因下，方會再度獲申請公屋資格，但部分條件例如破產、申請綜援過於苛刻，特別不利希望自力更生的長者。

現時的機制不變，這群長者隨身體機能以致入息減少，面對上樓無望，往往選擇：一、住屋環境不斷惡化，由獨立廚廁的劏房搬至較便宜的板房、床位，沒尊嚴地老死；二、部分長者永無老樂窩，有機會選擇提早申請資助院舍，間接增加安老服務的人手、財政壓力，有別於「居家安老為本，院舍照顧為後援」的政策方針。

2. 政策建議

2.1 提高一人租津至可負擔劏房租金水平，放寬容許輪候公屋一年或以上的長者可領取現金津貼

2.2實報實銷資助職業治療師為全長者家庭進行家居改善評估

2.3 資助經評估有身體缺損或特殊需要的長者一次性搬遷津貼及恆常租金補貼

2.4 放寬長者申請過渡性房屋資格至一年，增撥資源，以提供長者設施，例如扶手等及社會服務。

2.5  放寬體恤安置的審批標準。申請人可以循中央上訴機制，覆檢個案

2.6  參考青年宿舍模式大幅增建長者友善的住屋項目

2.7  增建1至2人家庭公屋單位，於公屋供應緊張之時暫緩出售綠置居

2.8  應理順公屋選區安排，例如市區再拆成九龍及港島區，避免公屋資源錯配。

2.9  儘快實施租金管制法例及將起始租金納入法例內。

2.10    放寬「一生人一次」資格，容許居住不適切居所長者能豁免文件等，以便重新申請公屋

香港社區組織協會

2021年11月21日