貧窮兒童研究系列二十二： 貧窮兒童 健康及使用醫療服務調查報告

1. 調查背景

• 本港貧窮兒童狀況

香港是先進富裕城市，人均生產總值位居世界前列，惟貧富差距情況嚴重，不少家庭陷入貧窮中，當中貧窮兒童尤其最受影響。統計資料顯示(2014年)，全港共有1,016,900名18歲以下的兒童，當中246,000名兒童生活在貧窮線下，其中83,805名(2015年10月)兒童領取綜援，其他來自低收入家庭，香港兒童貧窮率高達24.2%，換言之，本港每四名兒童之中，便有一名生活在貧窮線下。[1]回顧過去十年(2005年至2014年)，兒童貧窮率只是稍微下跌，惟兒童貧窮率仍屬高水平，遠高於其他同是富裕的地區[2]，亟待社會正視。

兒童是社會未來的棟樑，其健康成長尤其重要。對於貧窮兒童的協助，不僅出於人道關懷，亦是履行國際人權職責。聯合國《兒童權利公約》第6條亦列明，每個兒童均有生存權，政府有責任確保他們的生存與發展。《公約》第24條亦指出，兒童應享有最佳的健康保障。政府應注重提供醫療及保健服務。[3]《公約》第27條亦指出，兒童應享有足以促進其身心發展的生活水平，這不僅是父母的首要責任，政府亦應給予適當協助。因此，兒童不論貧富，若在個人健康及接受醫療服務上遇有困難，其父母亦未能全面照顧時，特區政府便有責任完善各項與兒童福祉相關的健康及醫療政策，落實貧窮兒童的兒童權利，確保兒童獲得適時的醫療服務。

特區政府一直強調每年投放大量公共資源於健康及醫療服務，極力關注下一代健康成長，並承諾「不容有市民因經濟困難而得不到適當的醫療服務」(no one should be denied adequate health care through lack of means)[4]。但近年政府不斷壓縮公共醫療開支，貧窮人口不斷增加，市民對醫療服務的需要有增無減。不少市民亦投訴輪候公共醫療服務時間愈來愈長，醫療服務質素令人質疑。

• 現存公營醫療服務的問題

香港公營醫療服務奉行全民性的醫療服務，有經濟能力的市民可選擇接受私營醫療，但任何香港市民均可前往公營醫療系統(包括:門診、急症室、專科醫療等)接受醫療服務。面對人口老齡化及醫療科技不斷進步，市民對醫療服務的需求亦有增無減。有經濟能力人士固然可選擇私家醫療，惟對於基層及貧窮家庭，當不幸患病而需要醫療診治時，最終只能選擇費用廉宜的公營醫療服務。

然而，礙於特區政府多年來奉行大市場、小政府的公共理財哲學，導致公營醫療服務的財政投入、醫護人手，乃至設施均遠遠趕不上社會的實際需求。

• 醫療財政資源投入不足

首先，以本年(2016/17年度)財政預算案為例，特區政府仍未有適時相應增加公共醫療開支。現時本港醫療開支僅佔本地生產總值約5.4%，遠低於經濟合作暨發展組織(OECD)的9.3%(2011)。此外，2015/16年度的人均公共醫療開支亦醫療亦僅為7,538元，遠低於經濟合作暨發展組織(OECD)的18,921元(2011)。

雖然2016/17年度財政預算案指出來年在醫療衛生的經常性開支近573億元(佔政府經常開支16.5%)，較去年增加僅8億元[5]，相比2015/16年度的修訂預算，實質增長亦只有1.2%，增幅如去年仍屬各項政策範疇中最低的一項[6]。此外，當局在2016/17年度預算向醫管局提供的經常撥款516億元，較2015/16修訂預算增加不足1億元，增幅僅0.1%。

• 醫護人手不足

除公共財政投入外，本港醫護人手亦非常緊張。以國際標準為例，已發展國家的醫生人數水平，應為每1,000人口約有3名醫生；然而，本港醫生人手全港每1,000人口中不足1.9名醫生。再者，在全港13,000多名醫生中，當中更只有四成多(即5,600多名)於公立醫院任職，惟這些公營醫生卻要照顧全港近9成的住院病人，每名公營醫生要守護1,250名市民的健康(即公立醫生與人口比例為0.8對1,000)，可見公營醫護人手極為不足，情況非常嚴峻。

更甚者，政府未有預視人口老齡化帶來的新增醫療服務需要，相反，政府於2003年起削減醫科生數目，直至2009年才逐步增加。在醫科畢業人數不足及新服務人手需求增加，2015年共缺少360名醫生，2016年更會缺少400名醫生。雖然情況於2016年後開始改善，但直至2020年仍欠缺330名醫生。可見缺乏長遠醫護人手規劃下，對市民福祉造成莫大損害。

• 醫療設施不足

除醫護人手不足外，醫療設施硬件亦遠趕不上需求。根據規劃署在2015年10月修訂的《香港規劃標準與準則》中列明，每1,000人應設5.5張病床（包括公立及私立醫院各類型病床）[7]。以2014年為例，現時社會對病床的需求約4萬張(40,150張病床)(以香港約730萬人口計算)，然而，現有病床卻不足32,000張，即欠約8,600多張病床。

雖然本年(2016/17年度)財政預算案宣佈政府會預留2,000億元，在未來十年增加5,000張病床，惟假設10年後(2025年)人口增長至約770萬，按規劃標準應有42,350張病床，假設同期增加1,000多張私家醫院病床，預計屆時(2025年)全港病床供應差額仍多達4,800多張。

• 兒童健康及醫療服務未見改善

早於上世紀九十年代(1990年12月)，香港政府在「基層健康服務工作小組報告書」中以社會日漸富裕，公營醫療服務日漸完善為由，將兒童健康及醫療服務由以往健康及醫療並重的學童保健計劃轉為以健康服務為主的學生健康服務，兒童醫療需要由兒童自行往公營或私營診所處理。因此，現行的兒童健康及醫療服務由以往健康及醫療並重的｢學童保健計劃｣轉為以健康服務為主的學生健康服務，兒童醫療需要由兒童自行往公營或私營診所處理；貧窮家庭患病時只能選擇公營醫療機構，或甚至因服務求過於供而延醫或甚不求醫，不少兒童投訴求醫困難，情況令人憂慮。政府實在有必要檢討兒童健康及醫療服務。

此外，雖然特區政府自2010年提出計劃籌備在啟德發展區設立多方合作的兒童專科中心，預期中心設有四百多張病床，並致力縮短兒童及青少年精神健康評估和診症服務的輪候時間。然而，有關計劃未能解決即時兒童的醫療需要。再者，醫療開支並未按社會需要發展調整，令公共醫療服務質素大受影響，輪候時間有增無減，未有任何即時性計劃，無承諾提供任何兒童醫療劵，未有施行學童保健計劃，導致貧病兒童得不到適切醫療服務。

為進一步了解貧窮家庭兒童在接受醫療服務的情況，香港社區組織協會早於2009年曾就貧窮兒童使用健康及醫療服務進行調查。為探討2016年最新情況，本會再次展開類似調查，探討貧窮兒童使用健康服務及接受醫療服務的情況，研究該項服務能否有效地改善兒童貧窮的生活狀況，以及就改善各項服務提出政策建議。

[1]  即按住戶人數劃分居於全港住戶每月入息中位數一半及以下的人口，在2016年第1季(香港統計處 綜合住戶統計調查按季統計報告2016年1月至3月) 全港按住戶人口的住戶入息中位數如下：8,000元(1人)、18,400元(2人)、30,000元(3人)、36,700元(4人)。若以其一半界定為貧窮線，則貧窮線訂定如下：4,000元(1人)、9,200元(2人)、15,000元(3人)、18,350元(4人)。另外，各年貧窮兒童人數表列如下：

[2]

(資料來源：http://www.oecd.org/newsroom/oecd-s-how-s-life-shows-children-paying-a-high-price-for-growing-inequality.htm

Poverty rate from Luxemburg Income Study, OECD社會開支資料2015年)

[3]  聯合國《兒童權利公約》第24條:

1. 締約國確認兒童有權享有可達到的最高標準的健康，並享有醫療和康復設施，締約國應努力確保沒有任何兒童被剝奪獲得這種保健服務的權利。
2. 締約國應致力充分實現這一權利，特別是應採取適當措施，以
   (a) 降低嬰幼兒死亡率；
   (b) 確保向所有兒童提供必要的醫療援助和保健，側重發展初級保健；
   (c) 消除疾病和營養不良現象，包括在初級保健範圍內利用現有可得的技術和提供充足的營養食品和清潔飲水，要考慮到環境污染的危險和風險；
   (d) 確保母親得到適當的產前和產後保健；
   (e) 確保向社會各階層、特別是向父母和兒童介紹有關兒童保健和營養、母乳育嬰優點、個人衛生和環境衛生及防止意外事故的基本知識，使他們得到這方面的教育並幫助他們應用這種基本知識；
   (f) 開展預防保健，對父母的指導以及計劃生育教育和服務。
3. 締約國應致力採取一切有效和適當的措施，以期廢除對兒童健康有害的傳統習俗。
4. 締約國承擔促進和鼓勵國際合作，以期逐步充分實現本條所確認的權利。在這些方面，應特別考慮到發展中國家的需要。

[4] 香港特別行政區政府食物及衛生局 (2008年3月)「掌握健康 掌握人生」 醫療改善諮詢文件, 第iv項

[5] 2016/17年度財政預算案 第129段http://www.budget.gov.hk/2016/chi/budget35.html

[6] 2016/17年度財政預算案演詞 附錄B http://www.budget.gov.hk/2016/chi/pdf/c_appendices_b.pdf

[7] 香港特別行政區政府規劃署 香港規劃標準與準則 (2016年6月) 第三章: 社區設施http://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/ch3/ch3_text.htm#3