貧窮兒童調查系列二十八 – 貧窮家庭幼童課後學習及生活支援情況問卷調查報告
兒童權利關注會
幼稚園教育政策關注組
調查背景
香港是先進富裕國際都會，惟貧富懸殊嚴重程度名列世界前茅，過去數年，通脹高企，工資追不上通脹，仍然有很多家庭陷入貧窮中，當中兒童最受影響。統計資料顯示(2018年)，全港共有1,027,100名18歲以下的兒童，當中237,100名兒童生活在貧窮線下，其中56,131人名(2018年12月)18歲以下的兒童領取綜援，其他來自低收入家庭，香港兒童貧窮率高達23.1%[1]；換言之，約本港每四名兒童之中，便有一名生活在貧窮線下。兒童貧窮率稍為下跌，惟數字仍然高企，亟待社會正視。
1.1 聯合國«兒童權利公約»教育權利
本會多年來致力關注本港貧窮及基層兒童獲得平等教育的權利。聯合國«兒童權利公約»第28條第1款規定，締約國確認兒童有受教育的權利，為在機會均等的基礎上逐步實現此項權利；第2款(b)項亦規定，締約國應鼓勵發展不同形式的中學教育、包括普通和職業教育，使所有兒童均能享有和接受這種教育，並採取適當措施，諸如實行免費教育和對有需要的人提供津貼。[2]此點對於身處經濟及社會環境較差的青年及兒童，情況尤其突出。貧窮青少年若缺乏充足的條件，包括獲得基礎教育、適切的經濟支援，以至經濟發展的機會，則無從享有合理的生活水平。
2. 本港幼兒教育發展概況
2.1 免費幼稚園教育發展緩慢
在一九九七年回歸前的殖民地年代，港英政府未有大力發展普及免費教育。自上世紀六十年代(1965年)，港英殖民地政府的教育統籌科發表《教育政策白皮書》，當中提及：「任何教育政策的最終目標，必須能為每一學生提供其所能吸收的最佳教育，而其費用是家長與社會所能承擔者」。[3]直至1971年，香港才開始在所有政府及資助小學推行六年免費教育。而遲至1978年9月，政府才提供足夠學位予所有小學畢業生，使他們在官立及資助類別學校升讀三年免費初中課程。及至1980年，學生接受免費教育至15歲的權利進一步獲法例保障，改為9年免費及強迫教育，直至1997年回歸仍是以9年免費教育為基礎教育。直至回歸後十年(2007年)，推行9年免費教育近三十年後，行政長官方於施政報告宣佈由2009/10學年開始落實12年免費教育，將高中課程納入為免費教育的一部份[4]。行政長官梁振英於2012年7月承諾任內推行十五年免費教育，並諮詢不同持分者意見。現屆政府始於行政長官施政報告中，宣佈進一步落實免費幼稚園教育，最終於2017/18學年，即近半世紀，香港才出現名義上的十五年免費教育(主要為學費免費)。[5]
過往幼稚園教育一直是非免費教育，貧窮家庭交學費靠學劵及學生資助或綜援補貼，但政府資助不足，近半全免資助學生要貼學費，而且學生資助不津貼書簿、學習活動、上網等學習開支，令貧窮兒童難享有平等教育機會。及至2016年1月，行政長官於2016年施政報告中，宣佈由2017/2018學年起推行學前半日制免費教育。2016年施政報告中宣佈: (1) 政府決定由2017/18學年起，落實免費優質幼稚園教育政策，向合資格的本地非牟利幼稚園提供基本資助，讓幼稚園為所有合資格兒童提供3年半日制服務，預計約七至八成的半日制幼稚園學位將會免費。(2)在新政策落實前，「關愛基金」在2016/17學年，先為有經濟需要的家庭提供一次過的幼稚園學生就學開支津貼。然而，免費幼稚園教育只限半日制，對需要工作的基層家庭，更需要全日制學額，同時家庭希望資助書簿、學習活動、上網等學習開支。此外，學童在幼稚園及高中學習階段亦衍生不同學習費用(包括：校服費、活動費、制服費、參觀費、勞作費、上網費及各項雜費等)，資助不足，為貧窮兒童的學習造成極大阻礙。這些不利因素，均與提倡藉完善的教育協助兒童脫貧的理念相悖。可見香港特區政策落後，亦未能隨著經濟水平提升，改善整體兒童的生活水平。
在2017年下半年，行政長官林鄭月娥甫一上任，便宣佈新增50億元教育經常性開支，惟對於幼稚園方面，當局只指出幼師薪級表制訂「複雜」，須再作詳細研究。及至首份施政報告中，行政長官只承諾會檢討幼稚園教師的薪酬安排，以探討設立幼稚園教師薪級表的可行性。由於可見，政府檢討免費幼稚園著眼點在於改善幼稚園教師的待遇，沒有從接受教育的幼童學習角度，乃至扶助貧窮幼童的角度，考量如何進一步完善免費幼稚園教育。[6]
事實上，接受教育既是兒童權利，亦是貧窮兒童脫貧的主要途徑之一。過往幼稚園教育一直被視為學前教育，並未視為教育制度其中一必須部份。不少研究早已指出，完善的幼稚園教育對兒童往後學習及成長有顯著的影響。香港大學醫學院曾就家庭社會經濟地位對幼兒發展能力的影響，在2011年展開一項三年的追蹤研究，於港島和元朗隨機選出20間本地幼稚園，再邀請逾556名幼稚園高班(K3)學生，按家長的教育程度、工作專業及收入等因素，界定其家庭社經地位，並追蹤學童升至小三時的智能發展。結果顯示，來自低社經地位家庭的學童在就讀幼稚園K3時，智能發展整體表現比擁高社經地位家庭的學童差逾兩成，其中各項能力指標包括語言、認知能力、基礎知識、社交及情緒管理則差16%至25%不等。當這批K3學童升至小三，兩組學童能力差距更明顯，低社經地位家庭學童的中文及數學成績，比高社經地位家庭的學生差近三成，具行為問題的風險徵狀，如過度活躍症亦多近三成，反映出貧窮家庭學童的智能發展，並未能透過小學教育就追上經濟條件較佳的學童[7]。
由此可見，及早為貧窮家庭幼童在幼兒教育階段提供充足的支援，對其日後升讀小學及往後的學習有著決定性的影響。時至今天，幼稚園教育已成為每名兒童接受基礎教育不可或缺的學習需要，若缺乏充份的幼稚園教育機會，將直接影響兒童日後接受小學、乃至中學教育的情況。
2.2 免費幼稚園教育委員會的報告書 建議未全面落實免費幼稚園教育
免費幼稚園教育委員會曾於2015年5月公佈以｢兒童優先，給他們一個好的開始｣為願景的報告書，強調為兒童奠定終身學習的基礎為當中一項教育目標。[8]因應貧窮家庭兒童的經濟困境，當局應針對他們教育需要，提供適時支援，否則難說以兒童優先，亦無從給窮孩子一個好的開始。
雖然報告書認同幼兒免費教育的重要性，但是免費教育只涵蓋半日制，不包括全日制，全日制資助要酌情批准，不利全面釋放本地勞動力，以支援在職父母；報告亦僅建議政府向經濟上有需要家庭提供額外資助以支付學童的學習或教育開支(例如購買書本和校服等)。雖然社會對於全日制幼稚園教育是否有利幼童學習未有最終結論，惟在增加家長及學童選擇的大原則，以及配合人力資源政策，當局應為選擇半日制、全日制或長全日制的幼稚園學童提供免費教育。
報告書亦並未有建議規管學校收入項目、或為其他各項雜費提供資助(例如:冷氣費、茶點費、美勞費等等)。此外，報告未有建議固定的幼師薪級表，僅建議由學校自訂，恐怕未能為幼師提供穩定及可持續的薪酬機制。
在學校雜費方面，教育局2016年7月20日公佈有關免費幼稚園教育政策的文件中，亦只提及幼稚園校方可使用政府資助的一般營運開支項目，用於常見的學習開支範疇；然而，當局未有嚴格規定以上各項物品的收費上限。這導致部份幼稚園可以在使用政府資助的基礎上，額外向家長徵收費用；縱使有關開支並非強制繳付，惟絕大家長為免其子女不繳交有關費用，只好節衣縮食應付費用。
此外，對於一些幼稚園常見需要學童購置的學習用物項目，當局卻又未有提供資助。幼稚園向學生售賣教育用品的常見例子包括：課本、練習簿、校服、書包以及茶點。[9]雖然當局強調政府資助和學費(如有)應足以支付與教學和營運的所有開支，包括所有學童均需參加的常規校內及校外學習活動的開支，並建議參加計劃的幼稚園向家長售賣的教育用品或收費服務應盡量減至最少，並呼籲幼稚園進行商業活動時，應遵守教育局通告第16/2013號「幼稚園收取費用、售賣教育用品及提供收費服務」所載的指導原則，並遵守家長購買用品或採用服務與否純屬自願的原則。然而，如同上文提及的情況，在絕大部份情況下，家長為確保子女與其他幼童獲同等學習機會，最終也得自掏腰包承擔費用，令所謂優質幼稚園教育，並非真正意義上的免費幼稚園教育。
2.3 本港對貧窮幼童課後學習支援不足
此外，現時政策並未有特定政策處理本港幼童課後學習的需要。3歲以下的幼童，並未進入幼稚園教育體制內，亦未能享受免費幼稚園教育。3歲以下的幼童的學習及教育需要，主要透過家庭處理；若家庭經濟上能負擔，不少家長或會在市場中報讀自費選讀不同類型的學習班(例如:英文拼音班、英語班、美術班、手工班、遊戲小組、跳舞班等等)；對於經濟水平較差的家庭，如未能負擔有關開支，貧窮家庭的幼童便只能由家長專責教育事宜，或尋求非政府機構及民間團體舉辦的免費活動。然而，有關活動的名額甚少，加上不少非政府機構的活動收費亦不廉宜，因此並不是所有家庭均能負擔，這樣亦直接限制了基層家庭幼童在學前的接受教育的機會。
另外，在在踏入3至6歲階段的幼童方面，如上文提及，雖然幼童在本港可接受免費幼稚園教育，惟政府推行的免費幼稚園教育政策只側重提供半日制教育、所謂免費亦只側重學費及有限度的學習津貼，幼稚園學童在課後學習情況，全有賴其家長自行處理，若涉及各項費用開支，仍需要家長自行承擔，沒有任何相應政策支援或津助[10]。根據香港社區組織協會於2018年7月進行的調查，自2017年9月實行免費幼稚園教育後，受訪的基層家庭幼童中，縱使於 2017/18 年度本年度扣除學生資助後，仍有三成半(35.7%)受訪家長表示子女每年仍要自行繳付 2,000 元或以下的學費、二成多(21.4%)表示自行繳付 4,001 元至 6,000 元學費，自行繳付學費平均數為 5,490 元，自行繳付學費中位數為 4,030 元。更甚者，基層幼稚園家庭在學費以外，仍要負擔近60 項學習相關費用，若以各項費用的金額中位數計算，全年額外總開支可高達 11,887 元！
在學習開支方面，最多受訪者表示校方有收取的依次為冬季校服費(77.6%)、夏季校服費(72.8%)、課本(59.2%)、茶點費(46.4%)、其他(毛衫、棉褸)(44.8%)、書包(43.2%)、旅行費(41.6%)、練習簿(35.2%)、學生證(28.8%)、美勞費(23.2%)等等。總體而言，三成半(35.7%)受訪家庭表示每年學習開支大約介乎 2,000 元至 5,999 元，學習開支中位數為 4,100 元，平均數為 5,108 元。[11]由此可見，幼稚園學童的家庭在幼稚園的校內教育已承擔一定開支，根本無力額外承擔課後的教育活動費用。
誠然，幼童身邊的親人及照顧者均對幼兒教育及成長有舉足輕重的影響，但不少家長卻缺乏時間(出外工作、獨力照顧子女，或須兼顧家務等事宜)或缺乏育兒知識和經驗，因此未能全面及有效地教導幼童，扶助幼童全面成長。因此，非正規教育(家庭和社區)以外的正規訓練活動(例如:幼兒園、遊戲小組、各種學習班、興趣性等)，對幼童全面學習成長顯得尤為重要。
3. 本港幼兒照顧服務概況及理念
統計資料顯示(2018年)，全港共有1,027,100名18歲以下的兒童，0至2歲的幼童人數為156,300人、3至6歲的幼童人數為248,600人。在貧窮兒童方面，同年共有237,100名兒童生活在貧窮線下(兒童貧窮率為23.1%)；0至2歲的貧窮幼童人數為27,200人(幼童貧窮率為17.4%)、3至6歲的貧窮幼童人數為54,700人(幼童貧窮率為22.0%)。如上文提及，本港的幼兒照顧服務在理念上並非全民性(universal)，縱使所有幼兒也可使用有關服務，惟政府只為被視為沒有經濟能力的貧窮幼童提供援助，反映支援屬剩餘的福利模式(residual welfare model)。
在提供幼兒照顧服務方面，全球各國已有趨勢，採用「照顧」與「發展」的理念，並「以兒童為中心」的模式。照顧需融合兒童發展的元素，不管在幼兒中心層面，或家庭層面(包括:父母、祖(外)父母、家庭傭工，或其他照顧者等)均同樣重要。對於弱勢家庭(例如:貧窮兒童、單親家庭、有特殊學習需要的兒童等)中的照顧者，各項支援尤其重要(例如:照顧幼兒的知識、技巧、經驗反饙、幼兒資源分享、同路人支援網絡等)。然而，現今香港的幼兒照顧服務仍要照顧理念為主，鮮有從幼兒發展的角度設計服務，極有改革的必要。
然而，本港政策架構亦不利整合「照顧」與「發展」的培育幼兒理念。現時香港幼稚園教育與幼兒課後的照顧服務均由兩個政府部門統籌，即教育局及勞工及福利局，各項按照不同機制及法例運作，更未有將「照顧」與「發展」理念結合。因此，本港現有的幼兒服務同樣亦應重新定位，整合並發展一套「照顧與發展」並存的模式，將現有的幼兒照顧服務，以及幼兒教育融為一體，整合規管架構及幼兒政策，在幼稚園教育中蓋涵幼兒照顧的元素，亦在幼兒照顧及社區支援上，滲入幼兒教育的訊息。
有經濟能力的家庭自然可在市場中購買幼兒照顧服務，甚或聘請家傭在家中照顧幼童，惟貧窮家庭卻只能依靠自身照顧，或使用極有限度由政府提供資助的幼兒照顧服務。現時由政府提供資助的幼兒照顧服務包括:(1)日間幼兒中心(0-3歲)、(2)幼稚園暨幼兒中心(6歲以下)、(3)暫託幼兒服務、(4)延長時間服務、(5)互助幼兒中心(0-6歲)及(6)鄰里支援幼兒照顧計劃(9歲以下)。然而，有關各項幼兒照顧服務仍是供不應求。
3.1《本港幼兒照顧服務長遠發展顧問研究》揭幼兒服務欠善
政府社會福利署於2016年12月委託香港大學進行《本港幼兒照顧服務長遠發展顧問研究》，並於2018年年底公佈研究結果[12]。研究報告回顧香港現行的幼兒照顧服務理念和目標，源於數十年前開始發展，並以1991年的白皮書為指引。白皮書主要以照顧和福利為本，為弱勢兒童提供支援。
根據顧問研究的分析，雖然香港政府多年來一直盡力為有需要的家庭提供協助，但是現有的幼兒照顧服務仍然未能達到香港因社會經濟和人口結構轉變(例如更多婦女加入勞動人口和單親家庭數目的增加)所帶來的需求。與此同時，隨着國際間對早期兒童腦部發展和幼兒發展的認識日益加深，「幼兒教育及照顧」的政策已從「照顧」和「教育」兩個獨立的體系合而為一，同時提供教育和優質照顧，以推動幼兒的全人發展。
顧問團隊比較香港和六個司法管轄區(包括:澳洲、芬蘭、新加坡、南韓、日本和瑞典)在「幼兒教育及照顧」方面的不同政策和相關範疇，基於他們對兒童照顧各有不同的福利體系和目標，顧問團隊的研究發現本港的幼兒教育及照顧上有以下特點:
- 沒有普及幼兒照顧
- 學前教育和服務開支偏低
- 有較高的合資格幼兒中心照顧員與幼兒的比例
- 以兩個不同條例進行規管和監察
- 幼兒中心照顧員資歷有要求，惟家庭照顧者並無特定的教育和訓練要求
- 稅率最低
[1] 若參考《2018年香港貧窮狀況報告》，2017年本港18歲以下的貧窮兒童人數為234,000人(政策介入前)，兒童貧窮率為23.1%(政策介入前)；若以政策介入後的貧窮兒童人數為177,700人，兒童貧窮率則為17.5%。
[2] 聯合國«兒童權利公約»第28條:
- 締約國確認兒童有受教育的權利，為在機會均等的基礎上逐步實現此項權利，締約國尤應：
(a) 實現全面的免費義務小學教育；
(b) 鼓勵發展不同形式的中學教育、包括普通和職業教育，使所有兒童均能享有和接受這種教育，並採取適當措施，諸如實行免費教育和對有需要的人提供津貼；
(c) 以一切適當方式根據能力使所有人均有受高等教育的機會；
(d) 使所有兒童均能得到教育和職業方面的資料和指導；
(e) 採取措施鼓勵學生按時出勤和降低輟學率。
- 締約國應採取一切適當措施，確保學校執行紀律的方式符合兒童的人格尊嚴及本公約的規定。
- 締約國應促進和鼓勵有關教育事項方面的國際合作，特別著眼於在全世界消滅愚昧和文盲，並便利獲得科技知識和現代教學方法。在這方面，應特別考慮到發展中國家的需要。
聯合國«兒童權利公約»第29條:
- 締約國一致認為教育兒童的目的應是：
(a) 最充分地發展兒童的個性、才智和身心能力；
(b) 培養對人權和基本自由以及《聯合國憲章》所載各項原則的尊重；
(c) 培養對兒童父母、兒童自身的文化認同、語言和價值觀、兒童所居住國家的民族價值觀、其原籍國以及不同於其本國的文明的尊重；
(d) 培養兒童本著各國人民、族裔、民族和宗教群體以及原為土著居民的人之間諒解、和平、寬容、男女平等和友好的精神，在自由社會裏過有責任感的生活；
(e) 培養對自然環境的尊重。
- 對本條第28條任何部分的解釋均不得干涉個人和團體建立和指導教育機構的自由，但須始終遵守本條第1款載列的原則，並遵守在這類機構中實行的教育應符合國家可能規定的最低限度標準的要求。
[3]《教育政策》，1965年4月，緒言第1段。引述自香港特別行政區政府教育局網站 [資料庫] 九年強迫教育檢討報告
http://www.edb.gov.hk/tc/about-edb/publications-stat/major-reports/consultancy-reports/9-year-compulsory-edu-review-report/ch4.html
[4] 施政報告2007/08 第89至90段http://www.policyaddress.gov.hk/07-08/chi/p88.html
[5] 2013年施政報告 第153段http://www.policyaddress.gov.hk/2013/chi/p152.html
[6] 2017年施政報告 第126段https://www.policyaddress.gov.hk/2017/chi/policy_ch04.html
[7] 基層學童輸在起跑綫？ 港大追蹤3年尋出「真相」(香港經濟日報, 2016年7月29日)
[8] 「兒童優先 給他們一個好的開始」免費幼稚園教育委員會報告 (2015年5月) http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/edu-system/preprimary-kindergarten/kg-report/Free-kg-report-201505-Chi.pdf
[9] 教育局通告第7/2016號 免費優質幼稚園教育 [檔號：EDB/(KGSD)/KE/1/24(C)] http://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC16007C.pdf
[10] 當局只有透過學生資助，向合資格的幼稚園學生發放「幼稚園學生就學開支津貼」，惟有關津貼主要目的是用於支付學童的幼稚園教育和學習的開支，而非課後的學習課程或活動。現時合資格幼稚園學生(包括就讀全日制及半日制幼稚園的學生)每學年可獲津貼金額如下: $3,940 (全津)、$2,955元(3/4津)及$1,970元(半津)。此外，綜援受助家庭中正就讀幼稚園的學童亦可獲每年$3,940元的就學開支津貼。
https://www.wfsfaa.gov.hk/sfo/tc/preprimary/grantkg/overview.htm
[11] 香港社區組織協會 兒童權利關注會 (2018年7月) 貧窮兒童調查系列二十六 : 貧窮家庭對推行免費優質幼稚園教育問卷調查報告 https://soco.org.hk/soco_past/publication/private_housing/suvery%20on%20kindergarten_2018_7_15.pdf
[12] Paul, S.F. YIP, et. al, (2018) Consultancy report on the Long-Term Development of Child Care Services, The University of Hong Kong https://www.swd.gov.hk/storage/asset/section/219/en/Final_Report_updated_version_eng.pdf
