貧窮兒童研究系列十三: 貧窮兒童生活質素研究

兒童權利關注會

1. 研究背景

• 本港貧窮兒童人數持續高企

聯合國《兒童權利公約》自1994年適用於香港，根據《基本法》第三十九條規定，有關各項國際公約在回歸以後繼續在本港生效；兒童權利公約亦在本港繼續有效，根據公約規定，關於兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以「兒童的最大利益」為首要考慮。締約國亦要採取一切適當的立法和行政措施，承擔確保兒童享有其幸福所必需的保護和照料。[1]此外，公約亦列明：「締約國應採取一切適當的立法、行政和其他措施以實現本公約所確認的權利。關於經濟、社會及文化權利，締約國應根據其現有資源所允許的最大限度並視需要在國際合作範圍內採取此類措施。」[2]

統計資料顯示(2010年)，現時全港有1,112,900名18歲以下的兒童，當中297,500人兒童生活在貧窮線下，其中121,865名(2011年4月)兒童領取綜援，其他來自低收入家庭，香港兒童貧窮率高達26.7%，較2009年上升0.3%，換言之，本港約每四名兒童之中，便有一名生活在貧窮線下[3]，兒童貧窮率持續高企[4]。貧窮兒童缺乏發展機會，會導致跨代貧窮，更會造成青少年問題及損害香港人力資源的競爭力，社會及政策制訂者絕不能掉以輕心。

• 以往有關貧窮兒童生活的研究

營養不良、不適切的健康及醫療照顧、惡劣的居住環境、不足充的學習資源、缺乏社交生活及課外活動、缺乏充足衣物，均反映生活在貧窮境況的兒童在物資上的匱乏。為著探討貧窮兒童的生活狀況，香港社區組織協會與香港大學社會工作及行政學系曾於2001年進行有關全面研究。2001年的研究共訪問了53名來自深水埗、觀塘、土瓜灣等地區的貧窮家庭兒童，當年利用便利取樣法(convenient sampling)進行量性及質性研究，從六大方面以探索貧窮如何對貧窮兒童生活的影響，包括：(1) 居住環境、(2)教育、(3)與父母相處時間、(4)營養及健康、(5)社交生活及情緒發展，以及(6)個人價值觀及對社會觀感，同時亦就政策提出相關改革建議。

2001年的調查主要發現如下：

• 在居住環境方面，受訪兒童普遍不滿其居住環境，認為狹窄居住面積限制其在家中的活動範圍，空氣流通及衛生惡劣亦是居住上一大問題。

• 有限的財務資源令受訪的貧窮兒童亦缺乏充分教育機會，包括電腦及功課輔導班等；這均阻礙他們的學習，甚至影響學業成績表現。

• 受訪家庭的家長甚少與受訪兒童參與社交活動，親子相處時間極為不足，導致貧窮兒童在心理及行為上較易出現問題。此外，受訪家庭的家長多表示沒有時間照顧兒童情緒，加上普遍使用嚴格的管教方式，均負面地影響貧窮兒童與其他人交往的方式。

• 在營養及健康方面，調查亦發現貧窮兒童健康及營養普遍稍遜於兒童標準應攝取量，當中以穀類食物及蔬果食物至為明顯，另外奶類產品的攝取量亦特別低；整體而言，兒童膳食均屬合適及足夠其生理成長。

• 受訪貧窮兒童在上課日及假日均缺乏社交生活，甚至在假期時亦甚少參與學校及社區中心舉辦的課外活動。他們大多在一個侷促的居住環境單獨玩樂，包括一個人玩遊戲或獨個兒看電視，此皆限制了他們的社交發展，甚至負面地影響他們個人自尊感和自信心。

• 來自低收入家庭的貧窮兒童的自尊感普遍較一般兒童為差；在缺乏充分的生理、社交、情緒及知識發展下，往往限制兒童建立個人的自尊感，導致他們較容易產生較低的個人期望，從而較少把握向社會上層流動的機會，從而成為對社會有貢獻的一份子。

過去十年，在社會壓力下，政府及公眾對本港兒童貧窮問題有較大關注，政府各部門亦推行各項涉及扶助貧窮家庭及兒童的政策，以求紓緩貧窮家庭的困境。然而，對於早前研究提出的各項建議，當局似乎並未有全面採納及落實。舉例來說，在公屋房屋政策方面，2001年研究曾建議當局優先為居住在擠迫且不適切居所的貧窮家庭兒童，提供讓他們可獲優先編配公屋，然而時至2011年，當局仍未有以貧窮兒童作為優先配屋的措施，導致居於不適切居所的兒童仍要長期蝸居於惡劣環境，損害他們的身心發展。

在學生資助方面，儘管香港早於1978年開始實施九年免費教育，並在中學及小學推行學生資助計劃，然而，過去多年資助金額未有按學生需要調整，資助範圍亦見不足，例如校服費、課外活動及其他學習開支均未包括其中。學習費用繁多且資助不足，令貧窮學生未能享有平等教育機會。

在學前教育方面，儘管當局在2007年推行學劵制，每名幼兒每年獲$10,000學費津貼[5]，然而，學劵制資助並不足，而且引起學費加風。令中下階層家庭兒童未能得到平等教育機會，影響社會未來人口質素發展。學劵制資助金額低於原來學生資助，未能為貧窮兒童提供全免學費。再者，不少幼稚園更在推行學劵制度大增學費，令學童家長飽受更大的經濟壓力。

根據香港社區組織協會2009年及2010年的調查發現[6]，學劵制及通脹令幼稚園學費飊升，但學生資助不足，五成多幼稚園學費超過政府資助上限，令已三餐不繼的低收入或綜援家庭每月均要自行補貼學費及書簿費等，令貧窮家庭雪上加霜，有些甚至要延遲子女入學，剝奪貧窮兒童平等教育權利。

在醫療服務方面，特區政府一直承諾「不容有市民因經濟困難而得不到適當的醫療服務」，惟不少兒童投訴求醫困難，出現「因經濟困難而得不到適當的醫療服務」的情況。根據香港社區組織協會於2009年的調查發現[7]，發現貧富懸殊令貧窮兒童需要求醫時只能選擇公營醫療，或甚至有不求醫的情況。近年醫管局大幅提升醫療收費，加上推出藥物名冊，病人要自費買某些藥，對於愈來愈貧窮的家庭而言是沉重負擔。雖然設有豁免制度，但申請手續繁複，批核書不通用於專科及普通科，又不一家人通用，而且逐次批核，有工作的低收入家庭根本沒有精力及時間應付這些審查程序，所以使用率低。長時間的門診急症預約及輪候困難，更令貧童延遲治療。另方面，現時學童牙科保健服務是衞生署為小一至小六學生提供的服務，目的是專為全港小學生提供基本牙齒及口腔健康護理，鼓勵學童注意口腔衞生及預防常見的牙科疾病，服務的範圍只包括洗牙、補牙、脫牙及口腔健康教育。然而，有關服務並未有提供予幼稚園及中學生。

在社會福利服務方面，早前研究已要求政府認真重估提供予貧窮兒童的綜援金額，並為有特別需要的貧困兒童給予特別津貼，甚至按貧窮兒童不同年齡的需要，設立分齡綜援標準金額。然而，政府卻未有認真展開有關研究或接納改善建議。

從整體而言，民間團體多年來要求政府成立獨立的兒童權利委員會，專責設立有效監督機制，密切監察貧窮兒童的需要。設立兒童事務委員會有助從兒童權利的角度，系統地檢視各項公共政策， 並處理有關侵害兒童權利的投訴，並促進政府改革扶助貧窮兒童的法例、政策及服務。在2007年6月立法會大會，立法會議員更一致通過要求政府儘快成立兒童權利委員會的動議[8]；然而，至今已三年，政府當局仍未有落實有關動議，既不尊重議會，亦漠視社會對成立兒童事務委員會的訴求。

以上各項政策及服務不足，均揭示特區政府未有落實聯合國兒童權利公約規定，利用行政、立法及其他方式，維護貧窮兒童的兒童權利，並無決心保障貧窮兒童福祉。

• 兒童權利

聯合國《兒童權利公約》早於1994年延伸至香港，回歸以後，《公約》仍適用於香港，香港特別行政區政府有責任為本港近120萬名(佔本港總人口逾五分之一)18歲以下的兒童全面履行《公約》所確保的權利。

《聯合國兒童權利公約》的四大基本原則，呼籲已加入的締約國，積極維護兒童的權利：

• 免受歧視權利 (the equal rights of all children, prohibition of discrimination) (公約的第2條)
• 以兒童的最大福祉為依歸 (the best interests of the child, a primary consideration in all decision-making)(公約的第3條)
• 生存及發展權利 (the right to life, survival and development to the maximum extent of the available resources) (公約的第4及第6條)
• 參與權利 (the right of participation) (公約的第12條)

《聯合國兒童權利公約》第32條更規定：

1. 締約國確認兒童有權受到保護，以免受經濟剝削和從事任何可能妨礙或影響兒童教育或有害兒童健康或身體、心理、精神、道德或社會發展的工作。

2. 締約國應採取立法、行政、社會和教育措施確保本條得到執行。為此目的，並鑒於其他國際文書的有關規定，締約國尤應：

(a) 規定受僱的最低年齡；

(b) 規定有關工作時間和條件的適當規則；

(c) 規定適當的懲罰或其他制裁措施以確保本條得到有效執行。

兒童是社會未來的棟樑，兒童各自有不同潛能，社會及政府應提供條件，協助他們健康發展，這亦有助建立社會的多元性。十年過去(2001年至2011年)，特區政府推出一些協助貧窮兒童的措施，除了探討現今貧窮兒童最新情況外，更應檢視政府各項措施能否回應社會變化，為貧窮兒童提供適切援助。

[1] 《聯合國兒童權利公約》第三條

[2] 《聯合國兒童權利公約》第四條

[3]  即按住戶人數劃分居於全港住戶每月入息中位數一半及以下的人口，在2011年第一季(香港統計處 綜合住戶統計調查按季統計報告2011年1月至3月)，全港按住戶人口的住戶入息中位數如下：6,800元(1人)、15,000元(2人)、21,000元(3人)、25,000元(4人)。若以其一半界定為貧窮線，則貧窮線訂定如下：3,400元(1人)、7,500元(2人)、10,500元(3人)、12,500元(4人)。另外，貧窮兒童人數由2005年的359,900人上升至2006年的370,799人，下降至去年2007年的320,200人，但在2008年又急升至340,500人。

[4] 2004年至2009年本港兒童人口(18歲以下)、貧窮兒童人數及兒童貧窮率如下：

(資料來源: 香港統計處, 2005年至2010年)

[5] 每年增加10%。

[6] 香港社區組織協會(2008年8月) 貧窮兒童調查系列八：學前教育資助對貧窮兒童的影響調查報告

[7] 香港社區組織協會(2009年11月) 貧窮兒童研究系列十一：貧窮兒童使用健康及醫療服務調查報告

[8] 香港立法會 會議過程正式紀錄 2007 年6 月8 日星期五上午9時正 (第104至146頁)