貧窮兒童調查系列二十四 - 低收入在職家庭津貼對兒童的脫貧成效問卷 調查報告

兒童權利工作

1. 調查背景

香港是先進富裕城市，但貧富懸殊嚴重程度名列世界前茅，過去數年，通脹高企，工資追不上通脹，愈來愈多家庭陷入貧窮中，兒童最受影響。根據統計處資料顯示(2016年)，現時全港有1,014,500名18歲以下的兒童，當中229,600名兒童生活在住戶入息中位數一半以下的貧窮家庭，其中68,343名(2016年12月)18歲以下的兒童領取綜援，其他來自低收入家庭，香港兒童貧窮比率高達22.6%，換言之，本港約每四名兒童之中，便有一名生活在貧窮境況。兒童貧窮人口及比率持續高企，亟待社會正視。

聯合國《兒童權利公約》訂明，每位兒童均享有生活及發展權利，當中第6條第(1)款訂明「締約國確認每個兒童均有固有的生命權。」；第(2)款訂明「締約國應最大限度地確保兒童的存活與發展。」此外，《兒童權利公約》第27條亦列明每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平，父母或其他負責照顧兒童的人負有在其能力和經濟條件許可範圍內，確保兒童發展所需生活條件的首要責任。因此，締約國在制訂各項立法、政策和服務時，亦需要兒童的最大利益為依歸。因此，在制訂各項福利支援政策時(例如:低收入在職家庭津貼)方面，當局必須盡最大力度扶持貧窮兒童為主要目標。

1.1 經濟高速增長 貧窮人口創新高

根據扶貧委員會最新公佈的《2016年香港貧窮情況報告》，人口多達135.2多萬，貧窮率高達19.9%；每五名香港人中，便有一名處於貧窮境況。縱使政策介入後，貧窮人口仍有近100萬人(99.6萬人)，貧窮率仍高達14.7%，仍別較前年(2015年)(97.1萬人)增加2.5萬人及0.4%(14.3%)，當中超過一半(51.3%)屬低收入住戶(從事經濟活動住戶680,800人)；同期香港經濟增長強勁，2016年經濟實質增長為2%，惟貧窮人口不減反加，反映本港貧窮問題嚴峻，政府扶助貧窮人口力度不足。

根據政府統計處2016年中期人口統計數據發表的《主題性報告：香港的住戶收入分布》報告，量度貧富懸殊程度的堅尼系數(介乎0和1中間，數值愈大，反映住戶收入差距愈大，收入越不平等)已上升至0.539。數據不僅較2001年的0.525為高，更是自1971年(0.430)有紀錄以來最高。堅尼系數近半世紀以來屢創新高，反映貧富懸殊情況來持續加劇及惡化，揭示社會中貧富差距的深層次問題。

過去多年經濟持續增長，但基層市民分享不到經濟發展成果。回顧過去十年，若按人均住戶入息十等分劃分的人均住戶入息，最低收入的兩個組群所佔總體收入百分比不升反跌(由2006年的5.0%下跌至2016年的4.1%)，最高收入的兩個組群則持續接近一半[48.8%(2006年)及48.7%(2016)]。此外，過去多年勞工收入持續低於經濟增長，個別行業的中下層勞工收入甚至出現倒退；政府去年推行低收入在職家庭津貼，惟計劃欠善、受惠人數遠於預期，加上手續繁複，未能有效處理貧富懸殊的深層次社會矛盾。

1.2 政策介入不足 基層受惠有限

香港經濟不斷發展，基層勞工明顯未能受惠，社會財富難以從社會上層滲透至下層市民，低收入家庭及在職貧窮勞工均未能全面分享經濟增長成果。九七回歸以來，本地生產總產由1997年至2016年上升已近一倍[$12,747億港元(1997年)、$24,475億港元(2016年)]，惟最低收入組別的月入只上升了三成。數據足以證明，單以財富滲透理論（Trickle Down Theory）處理貧富懸殊是完全失敗的。

統計數據顯示，雖然在除稅及福利轉移後，本港堅尼系數在2016年為0.473，較2011年的0.475稍為下跌0.002，政府政策介入的效果亦稍微由2011年的0.062增加至2016年的0.066，減幅並不顯著，顯示政府的扶貧政策未能有力縮窄貧富差距。此外，縱使政府政策介入後，堅尼系數仍遠高於0.4的警戒線以上的高水平，情況令人憂慮。

1.3 貧富懸殊嚴重，特區政府扶貧無策

2017年新任行政長官林鄭月娥嘗試提出善用政府儲備，改善民生；但在經濟發展方面，似乎未有具體政策發展多元經濟，以令低下階層勞工受惠。施政報告指出，政府「要鞏固及提升傳統產業，也要盡快推動新的經濟增長點。我提出政府應更積極有為，擔當「促成者」和「推廣者」的角色，抓緊國家「一帶一路」倡議和「粵港澳大灣區」帶來的機遇，用好特區在《基本法》下開拓對外事務的自治權，適時投資，為經濟注入新動力。」(施政報告第3段)

經濟政策方面，施政報告提出把握「一帶一路」、發展「大灣區」的機遇，以及投放更多資源發展創新科技產業，惟未有提出如何發展經濟產業以促進基層就業，更無著墨討論如何協助基層勞工透過就業向上流動，無助解決持續多年的貧富差距及在職貧窮問題。更重要的是，報告未有勾劃未來五年行政長官的施政規劃藍圖，特別是未有就處理貧窮問題訂立滅貧指標，香港市民均難以從施政報告中掌握未來香港社會發展的願景及圖像。

1.4 低收入組群在職業收入增幅無助改善生活

若以全港職業收入十等分組別作分析(以固定價格計算)，雖然第一個十等分組別（即職業收入最低的10%工作人口）近十年累計增長最為顯著，增幅達28%，第二個十等分組別的增長亦有20%；反而第九及第十個十等分組別的增長則分別為10%及13%，看似基層收入「跑贏富人」。惟只要細看，不難發現低收入組群在職業收入實質增加金額均遠低於高收入組 (例如：第一組別收入過去10年僅增加1,150元，第十組別則增加6,440元，見表一)，對改善生活狀況並無幫助。此外，檢視過去十年按十等分組別工作人口劃分的每月主要職業收入百分比分布，亦會發現2006至2016年最低收入的兩個十等分組別，收入持續佔全港僅4.9%至5.5%，最高收入的兩個組別則持續處於53.6%至55.3%的極高水平 (見表二)。這反映低收入組群在社會整體財富增長中所佔比例持續低微，再次顯明本港貧窮懸殊持續的情況。

1.5 欠經濟政策針對改善行業待遇

此外，本港產業傾斜於金融服務及房地產等行業，當局又缺乏針對性的經濟政策發展特定行業，導致個別行業僱員薪酬待遇(例如:製造、零售及運輸行業等)難有大幅提升。再者，勞動市場過去多年出現職位零散化、短期化和合約化等現象，均令勞工難以透過累積工作經驗增加收入；就是以往被視為最安穩的公務員職位，不少已相繼外判。看看街上每天汗流浹背的清潔工、通宵達旦當值的保安員，均是政府部門低薪外判的合約工，社會經濟如何發展增長，似乎也沒有他們分享的份兒。

上屆政府重設扶貧委員會及制定貧窮線，無疑在扶貧政策方面較以前為進取，然而至今政策扶貧力度仍有限，貧窮人口仍維持在高位，對支援個別弱勢社群的對應政策及資源仍舊不足，再加上貧富懸殊情況不斷惡化，顯示特區政府扶貧力度不足，亦缺乏縮窄貧富差距的具體目標來指導扶貧工作，這也是新一屆政府必須處理和改善的重大問題。

1.6 強化財富再分配功能 首要增強房屋福利

此外，自去年推行的低收入在職家庭津貼(低津)成效亦不彰，對於扶助低收入家庭力度有限，當局應進一步放寬各項申請資格，長遠更應考慮推行負稅率制度，直接主動補助收入低於每月認可生活水平的家庭，更全面支援低收入的貧窮住戶。當局亦更應儘快檢討稅制、提升企業利得稅，讓富人更多地回饋社會，拉近貧富差距。

1.7 香港兒童貧窮人口比例及兒童貧窮率與先進經濟地區比較仍高

根據最新公佈的《2016年香港貧窮情況報告》，18歲以下的貧窮兒童人口在政策介入前，貧窮兒童人數達229,500人，政策介入後貧窮兒童人口亦達171,600人，雖然兩者人口於2016年均低於2015年，惟仍處高水平。此外，2016年香港兒童貧窮率為23.0%(政策介入前)及17.2%(政策介入後)，亦較其他先進經濟國家/地區為高。

1.8 低收入在職家庭生活津貼未能有效扶助在職貧窮家庭

為紓緩這些低收入在職家庭的經濟負擔，前行政長官梁振英於2014年施政報告中6，宣佈設立低收入在職家庭津貼，主要目的包括: (1)為基層就業人士提供適當援助，鼓勵持續就業，防止他們跌入綜合社會保障援助的安全網；(2)特別關顧這些家庭的兒童和青年，為他們提供適切的支援，促進向上流動，打破跨代貧窮的惡性循環。 「低收入在職家庭津貼」建基於以下三大原則：

(1) 基本津貼會以家庭為單位，與就業及工時掛鈎，鼓勵自力更生，多勞多得。家中有合資格兒童和青年會獲發額外津貼；

(2) 為確保資源有效運用，設有入息和資產審查，水平可較為寛鬆；以及

(3) 計劃的設計會盡量簡單易明，同時有適當的防止濫用機制。

根據政府在《2016年香港貧窮情況報告》，在2016年，政策介入前的非綜援在職貧窮住戶數目及貧窮人口分別為169,300戶及571,100人，貧窮率為9.8%，較2015年分別輕微減少100戶、4,400人及0.1個百分點。

政府在《報告》中指出，低津計劃平均每一億元的津貼便令近4,000人脫貧。此外，低津計劃在2016 年已成功令5,600 個非綜援在職住戶及其22,900人脫貧（當中9,500人為兒童），相應貧窮率減幅為0.4 個百分點。7當局更指出低津對有兒童及單親貧窮住戶的扶貧成效更顯著，分別推低其貧窮率0.8及0.9個百分點，更令2016年香港的兒童貧窮人口(22.9萬人)及兒童貧窮率(17.2%)跌至新低。

惟事實上，所謂新低的兒童貧窮率數值仍達23.0%(政策介入前)及17.2%(政策介入後)，可見兒童貧窮問題仍然嚴重。8縱使低收入在職家庭津貼被視為扶貧成效極高的計劃，在近23萬貧窮兒童人口中，當中僅9,500人兒童脫貧，僅佔總貧窮兒童人口(22.9萬人)(政策介入前)的4.1%。

再者，《2016年香港貧窮情況報告》指出在政策介入後有兒童的非綜援在職住戶共有68,200戶，平均每戶有1.5名兒童9，若以此計算，本港約有102,300名在職家庭的兒童在低津計劃實施後仍未能脫貧。需要加強力度，才能大大提高兒童脫貧率。

政府推出低收入在職家庭津貼這項新的扶貧措施，計劃亦自2016 年5 月起開始接受申請。這津貼旨在鼓勵低收入家庭在職成員持續就業、自力更生，政策設計特別關顧有兒童或青年的家庭，目的為促進向上流動，並減少跨代貧窮的問題，低津自2016年5月推行，截至2017年9月底，共惠及逾36,000個家庭，約130,000人（包括約57,000名兒童或青少年），共發放津貼金額約9.3億元。然而，當年(2014年)政府估計計劃每年所涉的開支約為30億元，超過20萬低收入家庭共71萬人受惠，其中18萬名為合資格兒童或青年，當中申請及實際受惠人數僅佔當局預計70萬人的約兩成，遠遠低於政府預期！

1.9 2016年及2017年政府著力改善低津計劃以求增加受惠人數

低津未能有效大幅減少貧窮人口，究其原因，津貼額不足，同時計劃申請手續繁複且資格嚴苛，加上設有多重限制，令低收入家庭望門卻步。為此，特區政府於2016年12月6日宣佈取消低津計劃的離港限制10，並於2017年10月的2017年施政報告中宣佈由2018年4月1日起實施經優化的「低收入在職家庭津貼」計劃（將易名為「在職家庭津貼」計劃），使更多在職住戶受惠，措施包括11: (計劃詳情可參見以下附表)

– 申請對象: 將計劃擴展至一人住戶；

– 入息限額: 增設一層家庭住戶每月收入中位數70%的入息限額，並改以從事經濟活動的家庭住戶每月收入中位數計算入息限額；

– 入息計算:長者生活津貼等公共福利金計劃將不計入申領家庭的每月入息。

– 工時要求: 非單親住戶增設一層每月168小時的工時要求；而單親住戶則增設一層每月54小時的工時要求，符合相關工時要求的住戶可領取較高的津貼額；

– 工時計算: 容許合併計算所有住戶成員的工時；以及

– 資助金額: 全面調高津貼金額，而現時全額津貼和半額津貼之間亦會增加一層3/4額津貼。