貧窮兒童調查系列十八: 劏房貧窮兒童 住屋狀況調查報告

1. 研究背景

• 本港貧窮兒童人數持續高企  每四名兒童中一名是貧窮兒童

聯合國《兒童權利公約》自1994年適用於香港，根據《基本法》第39條規定，有關各項國際公約在回歸以後繼續在本港生效；兒童權利公約亦在本港繼續有效，根據公約規定，關於兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以「兒童的最大利益」為首要考慮。締約國亦要採取一切適當的立法和行政措施，承擔確保兒童享有其幸福所必需的保護和照料。[1]此外，公約亦列明：「締約國應採取一切適當的立法、行政和其他措施以實現本公約所確認的權利。關於經濟、社會及文化權利，締約國應根據其現有資源所允許的最大限度並視需要在國際合作範圍內採取此類措施。」[2]

統計資料顯示(2013年)，現時全港有1,027,300名18歲以下的兒童，當中249,100名兒童生活在貧窮線下，其中100,094名(2012年12月)兒童領取綜援，其他來自低收入家庭，香港兒童貧窮率高達24.29%，換言之，本港每四名兒童之中，便有一名生活在貧窮線下。[3]兒童貧窮率仍舊高企，亟待社會正視。貧窮兒童缺乏發展機會，導致跨代貧窮，更會造成青少年問題及損害香港人力資源的競爭力，社會及政策制訂者絕不能掉以輕心。

• 居於不適切居所及公屋輪候兒童人口增  住屋問題依舊嚴重

行政長官梁振英甫一上任，便宣佈設立長遠房屋策略督導委員會，並於2013年發表長遠房屋策略諮詢文件進行公眾諮詢，建議未來十年香港供應47萬公營房屋。更表示在2018年起的5年內，公屋的總供應以至少10萬為目標，並檢討加快興建公屋進度。

然而，現時(2013年12月底)，本港超過24萬戶輪候公屋，涉及約459,800人，當中包括約102,400名18歲以下人士，輪候公屋兒童的人口不斷增加，兒童人口百分比徘徊在20%至25%。(見下表)︰

根據長遠房屋策略督導委員會委託的調查機構推算，全港有6.7萬個劏房單位，住戶人數逾17萬，其中二萬多(20,727人)是14歲或以下的兒童，半數家庭沒申請輪候公屋。調查又顯示，半數劏房衞生及安全環境欠佳，欠廚廁甚至食水供應，部分單位劏出逾10房。[4]然而，當中仍未有包括居住於工廠大廈的劏房戶，以及在樓齡 25 年以下或以上的私人住用單位中，有分間樓宇單位的屋宇單位，因此整體不適切居所人數被低估。若連同估計6,000多名15至17歲的兒童[5]，以及估計1,000名居於工廈的劏房兒童[6]，本會估計現時共有近3萬名兒童居於劏房等不適切居所。

本會估計，現時有近20萬人租住籠屋、板房、劏房等不適切居所，但政府每年只興建1.5萬個公屋單位，而且申請多限制，輪候時間長，公營房屋嚴重供不應求，引致現時公屋輪候冊個案屢創新高(截止2014年3月)，公屋輪候冊上已累積有超過24萬住戶申請，輪候時間勢超政府三年上樓承諾，輪候冊中輪候超過三年以上之個案更佔超過一成半，而且情況有惡化趨勢。公營房屋供應少、樓價持續高企，兩者連帶私樓租務市場需求大增，私樓租務市場供不應求，租金逐年上漲。[7]事實上，自2004年至今，私人住宅租金一直按年上升，十年間租金上升接近一倍，其中以較小面積之單位升幅最高，升幅超過1.3倍。按年整體而言，單位面積愈小，租金升幅愈高[8]。面對高昂租金令低收入家庭的經濟負擔愈見沉重，亦令貧窮人口對居所的選擇愈來愈少，從而損害貧窮家庭及其兒童生活質素。

• 編配公屋七年配屋限制不合理 缺乏社區學習中心支援貧童

現時仍有超過3萬名貧窮兒童居住於籠屋、板間房及套房等不適切居所，對其個人健康、身心等發展等均極為不利。再者，房屋署至今仍未有為輪候冊家庭提供租金津貼，導致輪候公屋的兒童及其家庭改善生活之日遙遙無期，並受貴租之苦，在通脹猛於虎的情況下，板房、劏房、小套房仍見加租情況，但無法例監管租金及保障租客租住權，18,359戶(2013年12月底)租住私樓綜援家庭更要以生活費貼租金，租貴環境惡劣，加上近年火燭蹋樓事件常發生，令兒童在擔驚受怕環境下生活。[9]

此外，房屋政策規定輪候家庭必須最少一半成員居港滿七年方有資格分配公屋，截至2012年12月底，約有10,800個輪候公屋家庭及單身因未符合此條件而受影響，當中更包括約3,200名兒童，造成這些新移民即使輪候公屋號碼已達配屋階段，也不能分配公屋以改善環境，而要繼續蝸居籠屋板房，影響兒童身心發展及新移民融入社會。政府仍未設立租金津貼，容讓低收入的輪候冊家庭租住市區私樓。此外，當局並無任何計劃取消編配公屋需最少一半家庭成員需居港滿七年的限制，亦未有在舊區中成立社區學習中心。

• 不適切居住環境不利兒童成長

過去不同研究均指出，適切的居住環境對兒童生活、學習、健康、社交生活等各方面均有著深遠的影響。根據本會於社區中探訪觀察，長期居於板間房、劏房、天台屋，至以工廠大廈中的貧窮兒童，礙於家中活動空間極為有限，大部份生活時間及活動均在床上或飯桌上進行。再者，由於家中存放各種生活用品和雜物，空氣並不流通，光線亦不充足，儘管在白天亦需開啟光管照明，再加上業主將房間改裝，大多廚房和廁所均在同一間隔中，衛生情況欠佳。居於狹小居所的兒童長時間臥在床上學習、進食、做功課和玩樂，僅影響個人身體骨格成長、空氣質素欠佳令容易誘發呼吸道疾病，或甚因鄰居患病而受感染；在炎夏高溫之時，家中狹小悶熱的情況亦會影響兒童情緒，或較容易與家人發生磨擦。光線欠佳亦有機會影響兒童視力。此外，由於活動及玩樂空間不足，租住惡劣居所的私樓貧窮兒童亦甚少在家中與家人及朋友有社交活動。以上各種不適切居住環境存在的問題，均不利貧窮兒童生存和發展。

• 國際人權公約有關房屋權利的規定

享有適切的居住環境，不僅是有助兒童健康學習成長，更是體現社會正視及保障公民的房屋權利。香港沒有特定涉及房屋權的法例，但在《基本法》和適用於本港的國際人權公約亦有涉及保障房屋權利的條文。《基本法》第36條規定，香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。《基本法》第39條亦規定，《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。香港居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。

《經濟、社會與文化權利的國際公約》特別就房屋權原則訂出特別的條文。公約的第11條規定︰「本盟約締國確認人人有權享受其本人與家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」[10]

從具體而言，在一個社會裏，房屋權的達至與否往往可從下列數項指標中顯出來，這些指標包括[11]︰

(1) 使用權的法律保障 (Legal security of tenure)

使用權的形式包羅萬象，包括租用(公共和私人)住宿設施、合作住房、租賃、房主自住住房、應急住房和非正規住區，包括佔有土地和財產。不論使用的形式屬何種，所有人都應有一定程式的使用保障，以保證得到法律保護，免遭強迫驅逐、騷擾和其他威脅。締約國則應立即採取措施，與受影響的個人和群體進行真誠的磋商，以便給予目前缺少此類保護的個人與家庭使用權的法律保護；

(2) 服務、材料、設備和基礎設施的提供 (Availability of services, materials, facilities and infrastructure)

一幢合適的住房必須擁有衛生、安全、舒適和營養必需之設備。所有享有適足住房權的人都應能持久地取得自然和共同資源、安全飲用水、烹調、取暖和照明能源、衛生設備、洗滌設備、食物儲藏設施、垃圾處理、排水設施和應急服務；

(3) 力所能及 / 可負擔 (Affordability)

與住房有關的個人或家庭費用應保持在一定水準上，而不至於使其他基本需要的獲得與滿足受到威脅或損害。各締約國應採取步驟以確保與住房有關的費用之百分比大致與收入水準相稱。各締約國應為那些無力獲得便宜住房的人設立住房補助並確定恰當反映住房需要的提供住房資金的形式和水準。按照力所能及的原則，應採取適當的措施保護租戶免受不合理的租金水準或提高租金之影響。在以天然材料為建房主要材料來源的社會內，各締約國應採取步驟，保證供應此類材料。

(4) 樂舍安居 / 可居住 (Habitability)

適足的住房必須是適合於居住的，即向居住者提供足夠的空間和保護他們免受嚴寒、潮濕、炎熱、颳風下雨或其他對健康的威脅、建築危險和傳病媒介。居住者的身體安全也應得到保障。聯合國經濟、社會及文化委員會亦鼓勵各締約國全面實施衛生組織制訂的《住房保健原則》這些原則認為，就流行病學分析而言，住房作為環境因素往往與疾病狀況相關聯，即：住房和生活條件不適和不足總是與高死亡率和高發病率相關聯。

(5) 住房機會 (Accessibility)

須向一切有資格享有適足住房的人提供適足的住房。必須使處境不利的群體充分和持久地得到適足住房的資源。如老年人、兒童、殘廢人、晚期患者、人體免疫缺陷病毒陽性反應的人，身患痼疾者、精神病患者、自然災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群組在住房方面應確保給予一定的優先考慮。住房法律和政策應充分考慮這些群組的特殊住房需要。在許多締約國內，提高社會中無地或貧窮階層得到土地的機會應是其中心政策目標。必須制定明確的政府職責，實現人人有權得到和平尊嚴地生活的安全之地，包括有資格得到土地。

(6) 居住地點 (Location)

適足的住房應處於便利就業選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點。在大城市和農村地區都是如此，因為上下班的時間和經濟費用對貧窮家庭的預算是一個極大的負擔。同樣，住房不應建在威脅居民健康權利的污染地區，也不應建在直接鄰近污染的發源之處。

(7) 適當的文化環境 (Cultural adequacy)

住房的建造方式、所用的建築材料和支持住房的政策必須能恰當地體現住房的文化特徵和多樣化。促進住房領域的發展和現代化的活動應保證不捨棄住房的文化方維，尤其是還應確保適當的現代技術設施。

        居於不適切居所的貧窮家庭及兒童，他們在房屋權利未能獲得全面保障，既要面對高昂租金且狹小居住環境，居住選擇極為有很，無從取得合適和可負擔的居所。再者，輪候公屋房屋遙遙無期；當局有必要制訂相應政策及服務配套，協助貧窮家庭及兒童改善生活。

• 住屋及適切的學習環境是兒童基本權利

獲得適切的居所，並在適切環境下學習和成長乃一重要兒童基本權利。針對兒童成長上的需要，國際人權公約亦有特別條文說明如何落實兒童於此方面權利。聯合國《兒童權利公約》早於1994年延伸至香港，回歸以後，《公約》仍適用於香港，香港特別行政區政府有責任為本港近110萬名(佔本港總人口逾五分之一)18歲以下的兒童全面履行《公約》所確保的權利。

住屋權利對體現各項兒童權利影響極為深遠，包括:存活與發展、接受教育、學習，以至享受閒瑕社交生活等權利。《聯合國兒童權利公約》當中涉及各項權利規定如下：

《兒童權利公約》第6條規定：

締約國確認每個兒童均有固有的生命權。締約國應最大限度地確保兒童的存活與發展。

《公約》第27條亦對兒童生心健康發展有以下規定：

1. 締約國確認每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平。
2. 父母或其他負責照顧兒童的人負有在其能力和經濟條件許可範圍內確保兒童發展所需生活條件的首要責任。
3. 締約國按照本國條件並在其能力範圍內，應採取適當措施幫助父母或其他負責照顧兒童的人實現此項權利，並在需要時提供物質援助和支助方案，特別是在營養、衣著和住房方面。 ……

此外，《公約》第31條就兒童參與康樂活動規定：

1. 締約國確認兒童有權享有休息和閒暇，從事與兒童年齡相宜的遊戲和娛樂活動，以及自由參加文化生活和藝術活動。
2. 締約國應尊重促進兒童充分參加文化和藝術生活的權利，並應鼓勵提供從事文化，藝術、娛樂和休閒活動的適當和均等的機會。

聯合國兒童權利委員會(CRC/C/CHN/3-4)於2013年9月至10月期間審議中國、香港及澳門在落實兒童權利公約的情況[12]，其後發出的審議結論，當中便提及：

委員會特別關注香港兒童貧窮情況日益嚴重的問題，促請政府落實公共房屋計劃，並採取多角度方式處理兒童貧窮問題，並透過不同社會保障制度，改善弱勢兒童的生活水平。(第72至73段)

兒童是社會未來的棟樑，兒童各自有不同潛能，適切的居所和學習環境，有助他們健康成長發展，當兒童的家庭在落實有關權利出現困難時，政府有責任為無力應付基本住屋的貧窮家庭提供支援，協助貧窮家庭兒童健康成長。

[1] 《聯合國兒童權利公約》第三條

[2] 《聯合國兒童權利公約》第四條

[3]  即按住戶人數劃分居於全港住戶每月入息中位數一半及以下的人口，在2012年第三季(香港統計處 綜合住戶統計調查按季統計報告2012年7月至9月)，全港按住戶人口的住戶入息中位數如下：7,700元(1人)、16,200元(2人)、23,500元(3人)、28,500元(4人)。若以其一半界定為貧窮線，則貧窮線訂定如下：3,850元(1人)、8,100元(2人)、11,750元(3人)、14,250元(4人)。另外，貧窮兒童人數由2005年的359,900人上升至2006年的370,799人，下降至2007年的332,900人，但在2008年又升至338,500人，2009年再下降至315,300人，2010年再降至290,600人，表列如下：

[4] 政策二十一有限公司(2013)，香港分間樓宇單位的調查報告

http://www.thb.gov.hk/tc/policy/housing/policy/lths/sdurpt2013.pdf

[5] 註4提及的香港分間樓宇單位的調查報告，估算共有17.7萬人居於劏房，當中年齡介乎15至24歲的人士佔12.4%(21,241人)，因此推算15至17歲約為6,000人。

[6] 註4提及的香港分間樓宇單位的調查報告，指出政府統計處在2011年中發表的2011年人口普查結果顯示，全港住在非住宅樓宇(包括商業樓宇及工業樓宇)的家庭住戶數目為3,044戶，合共6,230人。此外，有民間組織估計有近10,000戶，因此，本會估計約有5,000戶，由於並非每戶也有18歲以下的家庭成員，本會估計18歲以下的兒童最少有1,000人。

[7] 香港社區組織協會2014年7月24日立法會房屋事務委員會 就修訂租務管制條例意見書

https://www.soco.org.hk/publication/press_release/privatehousing/2014/pr_2014_7_24.doc

6. 請參見以下文件:
7. 1. 香港政府差餉物業估價署(2014)，<私人住宅-各類單位平均租金(自1982年起)>及政策二十一有限公司(2013)，<香港分間樓宇單位的調查報告>

[9] 香港社區組織協會民權法律中心「私樓租金高昂難負擔 綜援租金機制不合理」— 回應高等法院就綜援租金津貼機制司法覆核案件裁定申請人敗訴新聞稿 (2014年6月11日)

https://www.soco.org.hk/publication/press_release/crec/2013/pr_2013_7_2.pdf

[10] 在國際社會中，各國亦在國際人權公約上承認房屋權利的重要性。除聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》外，經濟、社會、文化權利委員會亦發出通過的一般性意見，進一步規範締約國如何履行落實房屋權的承諾，從而幫助締約國擬備報告，並建議改善報告程序，促進有關權利的實現。由於一般性意見亦屬國際法中一重要文憲，具有一定約束力和參考價值。詳情可參見HRI/GEN/1/Rev.7 聯合國經濟、社會、文化權利委員會 第六屆會議(1991 年) (載於E/1992/23號文件) 第4 號一般性意見：適足住房權 (公約》第11條第(1)款)

http://www2.ohchr.org/english/issues/housing/docs/CG4_ch.pdf 及聯合國人權理事會就適足生活水準所含適足住房權以及在這方面不受歧視的權利問題(2013年12月30日)(A/HRC/25/54)

http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session25/Documents/A-HRC-25-54_en.doc

[11] 聯合國經濟、社會及文化權利委員會 第六屆會議(1991年) (第4號 一般性意見：適足住房權 (《公約》第11條第(1)款) 載於E/1992/23號檔)  HRI/GEN/1/Rev.7, pages 17 – 23 http://www2.ohchr.org/english/issues/housing/docs/CG4_ch.pdf

[12] 聯合國兒童權利委員會（CRC/C/CHN/3-4）審議結論合併的第三次和第四次定期報告，中國（包括香港和澳門特別行政區），委員會通過在其第六十四屆會議（2013年9月16日至10月4日）

http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC/C/CHN/CO/3-4&Lang=En